Құқық шығармашылығының түсінігі және парламент негізгі заң шығарушы

3.                            Қазақстан Республикасы Президентінің заң күші бар жарлықтар шығаруы;

4.       Референдум арқылы Қазақстан халқының заң шығаруы.

Ұсынылып отырған жипломдық  зерттеудің тақырыбы Қазақстан Республикасы Парламентінің құқық шығармашылық қызметіне басты назар аударуға негізделген. 

1.2. Қазақстан Республикасы  Парламенті

заң шығарушы орган  ретінде 

Мемлекетте болып жатқан өзгерістер заңи ғылымнан мемлекеттік  құқықтық жорамалдарды қайта ойланып-толғану, олардың жұмысқа қабілеттігін тексеру, тексеруден өтпегенінен бас тарту, сондай-ақ бүгінгі күннің қажеттілігімен анықталатын жаңа жорамалдарға ғылыми ізденістерді жүзеге асыруды талап  етеді, яғни заңи ғылым алдында жаңа мемлекеттік-құқықтық ойлауды, ой-пікірді  қалыптастыру міндеті қойылған. Адамзат  өркениеті дамуының нәтижесі ретінде  жалпы адамзат қазыналарын жабдықтауға  атсалысуда. Құқықтық мемлекет тұжырымдамасы  жетілдірілуде, сонымен қатар құқықтық мемлекет құру саяси билікті жүзеге асыру режимі ретінде бекіген.[14.44] Ал азаматтық қоғамға және құқықтық мемлекетке ұмтылыс зандардың реттеуші белсенді әрекеттерін талап етеді. Бұл орайда заңдардың тиімділігін  қамтамасыз ету біздің бүкіл саяси  жүйеміз қызметінің мейлінше осал буындарының  бірі болып қалып отыр.[4.212]

ҚР Парламентінің заңдар шығаруы заң шығармашылығының күнделікті қолданылатын жолы. Парламенттің тиісті қызметті жүзеге асыруынан бұрын, оның шығу тарихына үңілсек ол - халықтың өкілдік институты орта ғасырда, феодалдық құрылыс заманында  Англияда, Испанияда т.б. мемлекеттерде  пайда болғаны мәлім. Сондай-ақ, "Парламент" сөзі француздың "рагіег"- сөйлеу деген сөзінен шыққаны және біраз  елдерде өкілдік мекеменің өзіндік  бір аталымы ретінде қолданылғаны да белгілі. Тағы да бір айта кететін  ақиқат - социалистік концепцияның "Парламент" терминін өзінен аулақ  ұстағаны. Мұның себебі марксизм-ленинизмнің  негізін қалаушылардың бұл институтты шын мәнінде мойындамауымен түсіндіріледі. Парламент алдымен сословиелік-өкілдік  орган ретінде қалыптасты (ХІІ-ХІІІ ғ), ал өкілді және заң шығарушы билік  органы ретіндегі сипатқа тек 17-18 ғ. буржуазиялық революция кезеңінде  ғана ие болады.

ХІІ-ХІП ғ. пайда болған, сословиелік - өкілдік сипатта болған Парламент монархтың шексіз билігін  шектеуте бағытталған болатын. Олай болса, бұл органның дүниеге келуінің өзі - сол кезде қоғамда болған сословиелердің ерік біддіруінің және өз құқықтарын қорғауының нәтижесі. Англияны мысалға алған З.М.Черниловский онда бұл органның пайда болуын былай  нақтылай отырып, яғни "1265 жылы Англияда қалалықтар мен рыцарлар коалициясы барондарды жеңіп, яғни Англия тарихында  алғаш рет Парламент атын алған  сословиелік жиналысты қалыптастырды. 1295 жылдан бастап ол Англияның түрақгы заң шығарушы жиналысына айналды" дей отырып, Англияда Парламенттің рөлінің өсуін, оның төменгі палатасының ролінің өсуімен байланыстырады. Ашып көрсетсек, корольді өлім жазасына кесу туралы мәселе бойынша екі палата арасында туындалған дауда қауымдар палатасы өзінің лордтар палатасынан және өзге биліктерден басымдығын былай жариялайды: "Халықпен сайланған қауымдар палатасы мемлекетте жоғары билікке ие. Қауымдар палатасының заң деп хабарлағаны лордтар мен корольдың қарсылығына қарамастан заң болып табылады ".

Әлемдік тәжірибе көп елдерде  екі палатадан тұратын заң  шығарушы органның қызмет етуін көрсетеді. Бұл ретте АҚШ Парламенті екі  палатадан тұратын және оларды құруда тежеу мен тепе-теңдік жүйесін  пайдаланған алғашқы Парламенттердің  бірі. Мұндай елдерде екінші (жоғары) палата аристократияның өкілдігін  және төменгі палатаны тежеу үшін енгізілген. Көптеген ғалымдар жоғары палатаны Парламенттің интегральдық бөлігі ретінде қажет деп белгілей отырып, оны төменгі палатаға қатысты  тежеуіш ретінде ойластырылған  дейді. Дж. Адамс Сенаттың өкілеттігін  төменгі - өкілдер палатасын ауыздықтауы  тиістігімен байланыстырса, Медисон "Сенат төменгі палата өз билігін  асыра ("во зло") пайдаланған жағдайда қажет" деп жазды. Парламенттің екі  палаталы құрамының қажеттігін біраз  адамдар мемлекеттік құрылыстың федерация нысанына таңды. Ал унитарлық  мемлекеттер үшін екі палатаның  болуы ешбір саналы негіздемелерге ие емес деп есептеді.

Қазақстан елінде қызмет атқарған Жоғарғы Кеңестің жалғыз емес екі  палаталы болуы қажеттілігі тек 1995 жылы ғана мойындалып, жаңа Конституцияда  Парламент екі палатадан: Сенат  және Мәжілістен тұрады деп белгіленеді. Жинақталған біраз әлемдік Парламентаризм тәжірибесіне сүйене отырып, ҚР көрнекті заңгерлері Президенттің бастамашылығымен 1995 жылы осы Конституцияны жазып  шығарды. Олай болса, дамудың жоғары сатысына аяқ басқан мемлекеттердегідей бізде де саны бойынша жинақы және сонымен бірге барлық әлеуметтік өлшемдер бойынша өкілді, жұмыс істеуге  қабілетті екі палатадан тұратын  заң шығарушы орган құрылды. Парламент  депутаттарының санының жинақылығына, ықшамдылығына ел басының өзі  сындарлы баға береді. Парламенттің кеңестік замандағы Жоғарғы Кеңес секілді 500-ден аса депутаттан емес, 116 депутаттан тұруы, яғни ықшамдылығы - оның тұрақты  негізі де өнімді қызмет атқаруының маңызды  шарты. Сондай-ақ, мұндай ықшамды құрам  заң жобаларының қалыпты талқылануын  қамтамасыз етеді және 500 емес, азаматтардың шағын құрамының сайлануы арқылы мемлекеттің қаражатын үнемдеуге  де мүмкіндік туғызады. Құрамы бойынша  бір емес, екі палаталы Парламенттің қажеттілігі алдымен мына жағдайлармен түсіндірілетіндігін көрсетеді  саяси қайраткер Ө. Байгелді: "Қазір  Қазақстан ұзақ мерзімге пайдалануға  есептелген жақсы ойластырылған, сараланған заңдарды қажет етуде. Осы уақытқад дейін қабылданған заңдардың  көбі уақытша, өтпелі сипатта болды, ал қазір өзінің саясаты мен идеологиясын ұзақ мерзімге анықтаған ел үшін берік  зандылық базасы қажет. Бір сөзбен айтқанда, қос палаталы Парламент демократия мен Парламентаризмді дамытуда, азаматтардың құқықтары мен бостандықтарын бекітуде жаңа кезең ашты.

Екі палаталы жүйенің еліміздің  негізгі заңында бекітіліп, қызмет етуі демократияландырумен қатар неғұрлым сапалы заң шығармашылық процесс  үшін де жағдай жасады. Тек осы екі  палаталы Парламенттік жүйе ғана заң  жобаларын мұқият, жан-жақты талқылап, сапасы жоғары заңдар шығаруға, мемлекеттік  мүдделерді негізге ала отырып, түрлі  әлеуметтік топтар мен аймақтардың  мүдделерін үйлестіруге мүмкіндік  береді. Бұлай дейтін себебіміз, Мәжіліспен қабылданған заң жобаларының  Сенатқа соғуы оның Сенатта қайта  тексеруден өтуіндей күйде болады. Өйткені, Сенат Мәжіліс қабылдаған заң жобасын міндетті түрде мақұлдамай, оны мәні бойынша, жаңа көзқараспен  қарайды. Бұл айтқандарымыз, Парламенттің екі палаталы құрамының заңның сапалы болуына жасайтын бірінші алғышарты. Қазақстанның қос палаталы Парламентінің  құрылу заңдылығына сәйкес Сенат  әкімшілік-аумақтық бірліктердің өкілдерінен  түрады. Бұл - қабылданар заңның тек  мемлекеттің жалпы мүдделерін ғана емес, сондай-ақ бір мезетте жергілікті мүдделерді де ескеруінің кепілі.

Қос палаталы Парламенттік құрылым тәуелсіз Қазақстан үшін алғашқы болғанымен, құрамында Қазақ  ССР-і болған КСРО үшін мұндай құрамды  орган жаңалық емес. Кеңестік уақытта  екі палаталық құрылым КСРО Жоғарғы  Кеңесінде ғана болғаны бәріне де аян. Осы орайда, КСРО Жоғарғы Кеңесінің  екі палаталы құрылымы туралы белгілі  профессор В.А. Ким келесідей ой өрбітеді: «Сталиндік мектептің теорияшылары мұны жалпы мемлекеттік мүдделерді бейнелеумен қатар, Кеңес Одағының өзіндік ұлттық мүдделерді ескеру қажеттігімен түсіндірді. Одақ Кеңесі жалпы мемлекеттік  мүдделерді білдірсе, келесі палата Ұлттар Кеңесі КСРО халықтарының ерекше ұлттық мүдделерін бейнелеуге тиіс болды. Алайда, іс жүзінде КСРО өмір сүрген уақыттың ішінде екінші палатаның КСРО ұлттары  мен ұлыстарының қандай да бір  ерекше мәселесімен шұғылданғаны ешкімнің де есінде жоқ. Сірә, толғақты көкейкесті мәселелердің депутаттардың өздерінің  бастамасымен көтерілген кезі бар ма екен? Палаталар толығымен дерлік бірін-бірі қайталаумен болып, шын  мәнінде бірдей шешімдер қабылдап отырғаны жасырын сыр емес». Иә, В.А. Кимнің бұл талдауы ащы болса да шындық. Оны ешкім де өтірік дей алмасы белгілі. Олай болса, 1995 жылғы Конституция  негізінде құрылған екі палаталы Парламенттің мақсаты - заң жобасының  сапасын арттыру, мемлекеттік және жергілікті мүдделерді ұштастыру болса, КСРО-да қос палаталы жүйені енгізу мақсаты — бүкіл Одақ халықтарының мүдделерін, ерік-жігерін толығымен  ескеретін-мыс органның, мемлекетте демократияның әрекет етуінің сырт бейнесін, жалған көрінісін жасау  ғана еді.

Қазақстанның тарихында  бірінші рет ҚазКСР Жоғарғы Кеңесі 1938 жылы шақырылды. Бұл Қазақстанда  заң шығару және өкідді органның алғашқы  рет құрылып, қызметіне кірісуінің көрінісі еді. Бұдан кейінде өмір сүрген Кеңестер секілді, бұл Жоғарғы  Кеңес те орталықгағы одақгық  Жоғарғы Кеңестің шешімдерін көшірумен, қайталаумен айналысқан, оның көлеңкесі  болған орган болып қана қойды. Егер нақтырақ айтатын болсақ, осы және бұдан кейінгі Жоғарғы Кеңестер өзінің "өкілдік" және "заң шығарушылық" тағайымына лайық емес, тоталитарлық жүйенің әлем-жәлем шымылдығы болған, коммунистік партияның "құлы" болған орган болды. Демек, мәртебесі жоғары дәрежеде бекітілген бұл орган сөз жүзінде ғана мемлекеттік биліктің жоғары органы болып келді. Ал шындығында Жоғарғы Кеңестің мүндай мәртебесі болған емес, оның коммунистік партия диктатурасын бүркемелеу, жасыру үшін мемлекеттің демократиялық босағасының бетпердесі ғана болғаны аян. Іс жүзінде барлық мемлекеттік мәселелер алдымен Кеңес Одағы коммунистік партиясының Саяси Бюросында, кейін партиялық съездерде шешіліп, тек содан кейін ғана халықтың мақұлдауының көрінісін жасау үшін Жоғарғы Кеңестің сессияларына енгізілген. Мұнымен қоймай депутаттық корпусты сайлаудың өзі де билеуші коммунистік партияның қатаң бақылауымен жүргізіліп отырды. Жалпы алғанда, мүндай тәжірибе КСРО құлағанға дейін жалғасты. Ол тұста өмірдің негізгі нормативтік реттеушісі болып Жоғарғы Кеңес Президиумының жарлықтары, Үкіметтің қаулылары және көптеген өзге нормативтік актілер табылды. Міне, осы аталған деректер Жоғарғы Кеңесті шын мәнінде Парламент деп атауға болмайтындығын, ол ұғымның сипатына, мәніне сай келмейтіндігін дәлелдейді. Бірақ, мұндай жалған орган КСРО құлап, Республика тәуелсіздік алғанға дейін өмір сүрді және оның жалғандығының сонша уақыт бойы сақгалып келуінің екі себебін байқауға болады. Бірінші себеп - мұндай жалған қағиданың негізінде құрылып, әрекет еткен органның сақталуының сыртқы себебі, яғни халықтың, оның ішінде жұмысшылар мен шаруалардың өкілдерінен тұратын-мыс, халықтың еркін білдіретін-мыс орган шет мемлекеттерін алдау үшін, яғни оларға социалистік мемлекеттер туралы, ондағы демократия туралы жалған мәліметтер беру үшін керек болды. Екінші себеп - ішкі себеп, яғни халықтың өзін алдау үшін, шын мәнінде олардың бойында жалған көзқарастар қалыптастыру үшін керек болды. Мұндай Жоғарғы Кеңес аталып келген жоғары өкілді органды "Парламент" деп атауға болмайтыны секілді, бүгінде өзгерістерге ұшыраған Парламент атты өкілді органды да бұрынғыша Жоғарғы Кеңес деп атауға болмайды. Өйткені, Жоғарғы Кеңес атауы осы органның бүгінгі күнгі жағдайына бірнеше себептерге байланысты сай келмейді. Нақты айтсақ, бүгіннің жоғары өкілді органы жоғарғы билікті толығымен иеленетін мемлекеттік биліктің бірден-бір жоғары органы емес және өкілді органдар жүйесінің ұшар биігіндегі буын емес. Жалпы, Кеңестік Жоғарғы Кеңестің нақты заң шығару саласында тындырған ісіне көз салсақ, КСРО Жоғарғы Кеңесі елу жыл аралығында, яғни 1938-1988 жылдар ішінде тек 90 ғана заң қабылданғанын байқаймыз. Ал, Қазақ КСР Жоғарғы Кеңесінің орталықтың көлеңкесі ретінде одан асып кетпегені белгілі. Бұған дәлел: XI шақырымдағы Жоғарға Кеңестің 5 жыл ішінде (1986-1990) тек 40 заң қабылдағаны. Ал, өзге елдерде, мейлі ол республикада немесе монархияда болмасын халық өкілдігінің бұл органы үлкен рөл атқарды.[21.320] Салыстыру үшін ГФР Бундестагын алсақ, ол 1949-1990 жылдар аралығында 4400 заң қабылдаған. Қабылданған заңдардың санымен Парламенттің жұмысының сапасын өлшеу өте ағат, асығыс болса да, қоғам өмірінің маңызды салалары реттелмей қалғандықтан үлкен кесапаттарға душар болған ел үшін заңдардың санының өсуінің өзі де - сөзсіз жағымды фактор.

Бүгінде Парламент заң  шығару қызметімен айналысатын жоғары өкілді және бүкілхалықтық орган. Сондықтан, Конституциямен оған барша халықтың, мемлекеттің атынан өкілдік ету  мәртебесі берілген. Қазақстан Республикасы азаматтарымен құрылатын Парламенттің негізгі, басты мақсаты - міндеті  заңдарда халық мүддесін бейнелеу, ерік-жігерін заңи рәсімдеу.[6.15]

Еліміздің егемендік алып, тәуелсіздігін жариялауының алдыңғы  жылдарында мемлекетіміздің зандылық негізі ҚазКСР заңдары мен жаңа мемлекет - Қазақстан Республикасының заңдарынан пішілген "құрақ" тәрізді болды. Ең бастысы - мемлекеттік биліктің конституциялық базасы қарама-қайшылықта қалды. Сонымен, соңғы он жылдан астам уақыт ішінде Қазақстандық Парламентаризм дамудың  келесідей үш сатысынан өтті: 1) 1978 жылғы ҚазКСР Конституциясының 97-бабына сәйкес мемлекеттік биліктің жоғарғы  органы болып табылатын Қазақ  КСР Жоғарғы Кеңесі; 2) Қазақстан  Республикасының 1993 жылғы Конституциясына  сәйкес бірден - бір заң шығарушы және жоғары өкілді орган (62-бап) болып  табылатын Қазақстан Республикасының  Жоғарғы Кеңесі; 3) 1995 жылғы Конституция  бойынша заң шығару қызметін жүзеге асыратын жоғары өкілді орган болып  табылатын қос палаталы Парламент.

Мемлекеттік биліктің жоғарғы  органы болып есептелетін ҚазКСР Жоғарғы Кеңесінің шексіз билігінің  ұшар шыңы да, оны мұндай құзыретінен  айыратын алғашқы қадам да "Қазақ  ССР Президентінің қызметін тағайындау және Қазақ ССР Конституциясына (Негізгі заңына) өзгерістер мен  толықтырулар енгізу туралы" 1990 жылғы 24 сәуірдегі заң болды. Бұл заңға  сәйкес Конституция "Қазақ ССР  Президенті Қазақ ССР азаматтарымен  жалпыға бірдей, тең және тікелей  сайлау құқығы негізінде жасырын  дауыс беру арқылы 5 жыл мерзімге сайланады" деген нормамен толықтырылғанына қарамастан, Жоғарғы Кеңес дереу  Қазақ ССР-інің бірінші Президенті Қазақ ССР Жоғарғы Кеңесімен 6 жылға сайланады деп белгіледі. Бұл жағдайды Жоғарғы Кеңес құзыретінің  шегі деп айтуға болады. Алайда, Жоғарғы  Кеңес бірінші Президентті сайлауды өзі жүзеге асырғанымен, тиісті заңға  сәйкес ол бірсыпыра өзгерістерге ұшырады. Нақты айтсақ, Жоғарғы Кеңестің қолында  бұрынғыдай толық билік қалған жоқ, өйткені оның біраз құқық мүмкіндіктері  Президент институтының тағайындалуына байланысты Президентке берілді. Бұл  заң Жоғарғы Кеңесті кейбір құқықтардан  айырғанымен, оның қолында әлі де болса Үкіметті қүруға, Министрлер Кеңесінің Төрағасын тағайындауға т.б. байланысты мықты өкілеттіктер қалды. Жоғарғы Кеңестің мәртебесін өзгертудегі келесі қадам -"Қазақ  ССР-індегі мемлекеттік билік пен  басқару құрылымдарын жетілдіру  және Қазақ ССР-інің Конституциясына (Негізгі заңына) өзгерістер мен  толықтырулар енгізу туралы" 1990 жылғы 24 қарашадағы заңның қабылдануы болды. Ашып көрсетсек, бұл заңға сәйкес Жоғарғы Кеңестің біраз құқығы сақтала  отырып Үкіметті құру құқығы Президентке  көшті.

Жоғарғы Кеңесті реформалауда негізгі бір орынды 1993 жылғы Кдзақстан  Республикасы Конституциясы алады. Оның 62-бабында органның мәртебесінің сапалық түрғыда өзгертілгені баяндалды. Яғни, Жоғарғы Кеңес бұрынғыдай мемлекеттік биліктің жоғарғы органы емес, бірден-бір заң шығарушы және жоғары өкілді орган болып танылды.

Жалпы, қандай аталыммен  белгіленгеніне қарамастан жоғары өкілді орган - Парламент демократиялық  мемлекеттілік жүйесінде ең бір  маңызды рөлді атқарады. Бірақ, ХІІ-ХІП  шақырылымдағы ҚР Парламенттерінің жолы болмады. Олар ел үмітін ақтамады. Екі жыл ішінде (1993-1995) ол екі рет  таратылды. XIIшақырымдағы Жоғарғы  Кеңес өзін-өзі таратты. Әрине,мұндай шешімді ол оңайлықпен қабылдаған жоқ. Өзін-өзі тарату туралы шешімге келу - депутаттардың объективтік шындықты саралап, ұзақ ой елегінен өткізуінің нәтижесі болды. Бұл шақырымдағы  Жоғарғы Кеңестің өтпелі кезең қоғамының  жай-күйі мен сол шақта өтіп жатқан қызу процестердің айнасы болып табылғаны  ешбір дау туғызбайтын мәселе. XIIшақырымдағы Жоғарғы Кеңес 1990 жылдың жазында, яғни КСРО-да тоталитарлық режим  құлап, халық қайта өрлеу сезімдеріне  толы кезінде құрылды. Ұйымдық жағынан  ол Кеңес Конституциясы негізінде  қалыптасты. Бұл кезеңдерде Парламент  тәуелсіздік жағдайында жұмыс істесе де, ол Кеңестік дәуірде қалыптасқан  ізден шыға алмады. Олай болса, тиісінше нарықтық экономикаға, азаматтық қоғам  мен құқықтық мемлекет құруға байланысты туындаған өзекті мәселелерді шешуге қабілетсіз болды. Сондай-ақ, оған уақыт, тәжірибе машығы, заң білімі мен  кәсіпқойлық және тұрақтылық та жетіспеді. Бұлардың барлығы XIIшақырымдағы Жоғарғы  Кеңестің өзін-өзі таратуын болғызбай  қоймайтын жағдайлар еді. Ведомстволық және салалық мүдделер, реформаға  қарсы көңіл-күй, сапасына зияндық  жасайтын заңдарды көптепжапа-тармағай  қабылдаудың сіңіп кеткен тәжірибесі, қабылданған заңдардың орындалуына жасалатын бақылау қызметінің әлсіздігі, заң шығармашылықтағы басым бағыттарды анықтай алмаушылық пен оған деген ниеттің болмаушылығы қатты байқалуда және кейбір жағдайларда Жоғарғы Кеңестің қызметінде басым болуда, олай болса, мұның бәрі Жоғарғы Кеңестің өкілеттіктерінің мерзімінен бұрын тоқтатылуы туралы мәселенің қойылуын мүмкін етті, - деп жазды осы XIIсайланған Жоғарғы Кеңестің жұмысының куәгері депутаты, белгілі заңгер-ғалым С.З. Зиманов.[11.352]

ДепуттардыңөздерініңжәнесырттағылардыңЖоғарғыКеңестіңқызметінеқанағаттанбаушылақтарыәртүрліпікірлердіңтууынасебепболды. Мысалы, Жоғарғы Кеңестің тұрақты  комитеттерінде тұрақты жұмыс істейтін депутаттар арасынан (яғни, негізгі  жұмыстары болып табылатын) "кіші" Парламентті құру мәселесінің көтерілуі XIIшақырымдағы Парламенттің жұмысына көңіл толмаушылықтың бір жағы еді.