Влияние антимонопольного регулирования на уровень конкуренции в сфере государственных закупок в России

Осуществление данных идей опиралось на набор санкций, закрепленных в Кодексе об административных правонарушениях (далее – КоАП). В случаи несоблюдении норм Федерального закона №94-ФЗ контролирующие органы в лице Федеральной антимонопольной службы (далее – ФАС) и ее территориальных органов могли признать результаты проведенных торгов недействительными, наложить штрафы на должностных лиц, ответственных за проведение закупок в организациях-госзаказчиках. «В дальнейшем закон стал трактоваться как часть антимонопольного законодательства, и в соответствии с Федеральным законом №135-ФЗ санкции за нарушение Федерального закона №94-ФЗ были расширены вплоть до уголовной ответственности».10 Основанием для возбуждения дел и применения санкций служили обращения поставщиков, интересы которых при проведении торгов были ущемлены. Также при рассмотрении спора контролирующие органы стали исходить из презумпции добросовестности поставщика и недобросовестности заказчика.

Можно констатировать, что все названные элементы действительно взаимосвязаны. Вместе с тем опыт многих стран показывает, что для эффективной реализации институциональных реформ ключевое значение имеет дизайн создаваемых институтов.

1.1.2 Основные результаты  введения Федерального закона  от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»

«Введение Федерального закона №94-ФЗ сопровождалось существенным расширением масштабов государственных закупок: с 2007 по 2009 г. их объем вырос в два раза — со 1922 млрд. до 3981 млрд. руб. При этом темпы роста объема государственных закупок после принятия Федерального закона 94-ФЗ существенно опережали динамику ВВП».11

Но следует отметить, что после вступления в силу Федерального закона №94-ФЗ возникли существенные проблемы. Так, согласно данным мониторинга Института государственных закупок ГУ—ВШЭ, в 2006 г. нарушения процедур, предусмотренных Федеральным законом №94-ФЗ, отмечались более чем в 80% проведенных закупок, в 2007 г. этот показатель снизился до 60%, но в дальнейшем он практически не менялся.

Объяснения данного рода процедурных нарушений были разные. Государственные заказчики говорили о сложности процедур Федерального закона №94-ФЗ, нехватке специалистов, ограничениях Бюджетного кодекса.

Разработчики Федерального закона №94-ФЗ утверждали то, что нарушения процедур скрывают неравные условия конкуренции и предпочтения государственных заказчиков по отношению к конкретным поставщикам. Вместе с тем практика применения Федерального закона №94-ФЗ выявила много объективных проблем, затруднявших выполнение организациями-госзаказчиками своих основных функций.

Так, на стадии формирования и размещения заказа стоит отметить следующие проблемы: невозможность гарантировать надлежащее качество закупки только за счет детализации технического задания, отсутствие надежной базы для объективного определения начальных цен контрактов, длительность процедур открытого конкурса/аукциона.

На стадии исполнения заказа: невозможность адаптировать контракт к изменению внешних условий, высокие риски поставки товара ненадлежащего качества, срыв установленных сроков поставки, ограниченные возможности заказчика воздействовать на недобросовестного поставщика.12 

1.2 Переход от российской системы  государственных закупок к международной

1.2.1 Причины перехода

В целях совершенствования законодательства о закупках и улучшения ситуации в области конкуренции необходимо провести ряд мероприятий, направленных на решение системных проблем.

Во-первых, требуется создание комплексной системы управления рисками госзакупок, включающую различные типы рисков и формы их проявления на этапах закупочного цикла. В процессе разработки Федерального закона №94-ФЗ основным фактором риска, принимаемым во внимание, считалась коррупция. Тем не менее, как показывает практика применения Федерального закона №94-ФЗ, риск ненадлежащего исполнения или неисполнения заказа может быть вызван также недобросовестным поведением и некомпетентностью поставщиков.

Федеральный закон №94-ФЗ не решил полностью и проблему коррупционных рисков, которые переместились на другие стадии закупочного цикла. Проявлениями данных рисков стали: сговор заказчика и поставщика, реализуемый посредством излишней детализации технического задания; увеличение числа несостоявшихся торгов в результате которых заключаются контракты по цене, близкой к стартовой; сговор потенциальных поставщиков, которых регистрируют и допускают на аукционы, но они не принимают в них непосредственного участия; срыв процедур размещения заказов посредством демпинга в заявках участников или необоснованных жалоб на действия заказчиков; неформальное урегулирование споров в связи с неисполнением, несвоевременным или недобросовестным исполнением контрактов в результате как выбора недобросовестных поставщиков, так и некомпетентных действий заказчиков.13

Одной из важных задач, стоящих на пути реформирования законодательства, является минимизация как коррупционных рисков, так и рисков неисполнения заказов, в том числе внедрение системы управления данными рисками.

При этом необходимо отметить, важность создания действенных механизмов селекции, стимулов и санкций, которые смогли бы ограничить доступ в систему госзакупок недобросовестных и некомпетентных агентов в лице поставщиков и заказчиков. Результативность действий агентов должна подвергаться оценке, основанной на критерии качества выполненных работ, поставленных товаров, оказанных услуг, а также эффективности выполнения государственными и муниципальными заазчиками основных функций, для обеспечения которых осуществляются госзакупки.14

Во-вторых, необходимо привести в соответствие цели законодательного регулирования закупок и цели государственных и муниципальных закупок. В настоящее время законодательство регулирует лишь процедуры торгов, а понятие эффективности закупок с точки зрения контролирующих органов означает только соблюдение процедур Федерального закона №94-ФЗ. В действительности конечной целью государственных и муниципальных закупок является обеспечение государственных потребностей. Поэтому система регулирования должна учитывать степень достижения конечной цели. Важным инструментом в решении данной проблемы выступает мониторинг госзакупок, позволяющий качественно расширить систему регулирования.

В-третьих, следует установить баланс прав и ответственности поставщика и заказчика. До 2005 г. наблюдался дисбаланс, выраженный в меньшей защищенности прав поставщиков и меньшей ответственности заказчиков. С принятием Федерального закона №94-ФЗ обеспечил участников размещения заказа гарантией защиты прав и законных интересов. Однако, наметившийся дисбаланс в правах и ответственности поставщиков и заказчиков сохранился.15

Международный опыт показывает эффективность применения квалификационных требований ко всем участникам процесса с целью развития добросовестной конкуренции и повышения качества поставляемых товаров, работ и услуг. Непременным условием применения подобных требований является недискриминационный характер, подразумевающий точность определений и стандартизацию в соответсвтии с предметом закупки.

Кроме того, в международной практике распространена оценка качества конкуренции согласно совокупности критериев конкурентоспособности и экономической эффективности закупки за период жизненного цикла: цене, качеству, надежности.16 В российской практике единственным показателем служит цена.

В-четвертых, важно учитывать издержки всех участников торгов в связи с соблюдением процедур Федерального закона №94-ФЗ. Существующие системы контроля и регулирования имеют упрощенный вид и не влекут значительных административных издержек, но при этом также существуют издержки, которые несут поставщики и заказчики в связи с необходимостью соблюдать требования Федерального закона №94-ФЗ. Данные издержки могут быть заложены в цену контракта путем абсолютного завышения цены поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг при отсутствии достаточной конкуренции на торгах или путем относительного завышения цен при поставке товаров низкого качества. Такое перераспределение издержек приводит либо к снижению качества результатов выполнения функций заказчиками либо к уменьшению объема реализуемых функций.

Необходимо отметить то, что решить вышеперечисленные задачи можно при комплексном подходе к регулированию системы государственных и муниципальных закупок, который охватывает все стадии размещения заказа, а именно: планирование закупок, размещение заказа и исполнение контрактов. Обсуждение концепции Федеральной контрактной системы, возобновленное в 2009 г., отражает факт понимания правительством существующих проблем и действий, которые необходимо предпринять для их разрешения.

1.2.2 ФКС, как одна из форм организации государственных закупок

Федеральная контрактная система представляет собой совокупность мер правового, организационного и экономического характера, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах посредством реализации взаимосвязанных этапов:

• Прогнозирования и планирования обеспечения государственных и  муниципальных нужд, включая планирование бюджетных ассигнований на государственные закупки (в части прогнозирования потребности, обоснования приоритетных направлений) и управление созданными активами;
• Осуществления закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд;
• Осуществления мониторинга, контроля и аудита, в том числе полноты и качества удовлетворения государственных и муниципальных нужд.17

Таким образом, целью построения федеральной контрактной системы является обеспечение выполнения публичных обязательств государства при эффективном использовании ресурсов посредством реализации единого цикла формирования, размещения государственного заказа и исполнения государственных контрактов. Подобная организация закупочной системы позволяет осуществлять поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг соответствующего потребностям заказчика качества, а также гарантирует надежное управление технологическими и экономическими рисками, существенное снижение коррупции в государственном секторе.

В основе федеральной контрактной системы лежат следующие принципы:

• Принцип открытости (прозрачности).

Все размещенные сведенья должны быть достоверными и своевременными, а также находиться в свободном доступе для всех граждан, за исключением тех, что составляют государственную тайну. Но заказчики обязаны предоставить такие сведения добровольным общественным объединениям при реализации ими своих полномочий по контролю, с условием, что они не будут разглашать полученные сведения;

• Принцип конкуренции. Согласно данному принципу для всех участников закупок создаются равные условия, а также запрещается совершение заказчиками, специалистами контрактной службы заказчика, участниками закупок действий, результатом которых могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции.
• Принцип профессионализма заказчика. Согласно данному принципу закона о контрактной системе осуществлять деятельность по закупкам должны квалифицированные, специально привлекаемые лица. 
• Принцип единства. Данный принцип позволяет обеспечить государственные и муниципальные нужды в товарах, работах и услугах посредством последовательной и эффективной реализации этапов прогнозирования, планирования, осуществления, аудита и контроля в федеральной контрактной системе.
• Ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективность расходования бюджетных средств предполагает персональную ответственность должностных лиц за действия (бездействия) по достижению наиболее выгодного ожидаемого результата при эффективном расходовании бюджета.

Таким образом, федеральная контрактная система сегодня включает в себя как и принципы форм предшествующих ей, так и новые, обусловленные развитием экономики, необходимостью диверсификации бюджетных рисков.

1.2.3 Федеральный закон от 05.04.2013 №44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"

В последние несколько лет в России обсуждалась необходимость внедрения более совершенной формы организации государственных закупок, представленной в виде законопроекта  «О Федеральной контрактной системе», создание которой было одним из требований президента Российской Федерации в Послании о бюджетной политике на 2010–2012 годы.18 Необходимость новых подходов в управлении ресурсами государства, обусловила создание и развитие концепции эффективного использования бюджетных средств.

В настоящее время Президент РФ Владимир Путин подписал Федеральный закон №44-ФЗ.19 Логичным будет исследовать данный закон с позиции выявления преимуществ и недостатков организационной модели, предлагаемой в нем, в сравнении с действующим законодательством о государственных закупках – Федеральным законом №94-ФЗ. То есть, необходимо отметить, на сколько удалось элиминировать в Федеральном законе №44-ФЗ недостатки Федерального закона №94-ФЗ, с целью снизить возможности оппортунистического противоправного поведения со стороны представителей заказчика, что, в свою очередь, будет способствовать и защите конкуренции.