Влияние антимонопольного регулирования на уровень конкуренции в сфере государственных закупок в России

 

 

 

Правительство Российской Федерации

 

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

 

«Национальный исследовательский университет  
«Высшая школа экономики»

 

Факультет государственного и муниципального управления

Кафедра управления государственными и муниципальными заказами

 

 

 

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

 

На тему: «Влияние антимонопольного регулирования на уровень конкуренции в сфере государственных закупок в России»

 

 

 

 

 

 

 

Студент группы №59-ГЗ

Товмасян А.А.

 

Научный руководитель:

Серажетдинов Р.Р.

 

Рецензент:

Кнутов А.В.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Москва, 2013

Содержание

 

 

 

Введение

Современная экономика, как свидетельствует практика всех индустриально развитых стран мира, предполагает активное участие в ней государства как субъекта рыночных экономических отношений, а также как регулирующего органа.

Государственная политика учитывает такой важный рыночный регулятор, как конкуренция, вместе с тем, ошибочно было бы считать, что она образуется на рынках автоматически, тем более в условиях наличия множества естественно монопольных производств.

В качестве обязательного элемента правительствами государств формируется система государственного регулирования экономики, которая предусматривает создание благоприятных условий для развития конкурирующей среды на рынке товаров и услуг. Необходимо отметить, что одним из важнейших инструментов системы государственного регулирования является антимонопольное законодательство.

«Антимонопольное законодательство – система правовых норм и институтов, комплекс законов и правительственных актов, способствующих развитию конкуренции, направленных на ограничение и запрещение монополий, препятствующих созданию монопольных структур и объединений».1

Антимонопольная законодательная база Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации и состоит из Федерального закона №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон №135-ФЗ) и других федеральных законов, направленных на защиту конкуренции, в частности – на предотвращение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.2

Таким образом, определение антимонопольного регулирования можно сформулировать как: деятельность по установлению и реализации правил ведения экономической деятельности на товарных рынках, осуществляемая государством целенаправленно в отношении вышеперечисленных субъектов экономической деятельности  с целью защиты добросовестной конкуренции и обеспечения эффективности рыночных отношений.

В рамках рыночных отношений товарно-денежный оборот приобретает специфичный характер и опирается на договорные, контрактные связи власти и бизнеса. Регулирование данных отношений, уравновешивание спроса и предложения, порядок входа и выхода на государственный рынок регламентирует отдельный институт – система государственных закупок.

Таким образом, возможно, выделить еще один важный инструмент системы государственного регулирования – институт государственных закупок, способный в значительной степени оказывать влияние на структурную перестройку экономики страны, создание и внедрение новых технологий, а также на социальную политику государства.

      Масштабность  влияния государственных закупок  требует эффективной деятельности  данной системы, которая во многом  зависит от качества ее регулирования.

      В Российской  Федерации система государственных  закупок функционирует в соответствии с Федеральным законом №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон №94-ФЗ), Федеральным законом №135-ФЗ, Федеральным законом №213-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (далее – Федеральный закон №213-ФЗ), Федеральным законом №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Федеральный закон №223-ФЗ) Гражданским и Бюджетным Кодексами РФ, а также другими нормативно-правовыми актами.

Таким образом, антимонопольное законодательство, являясь относительно самостоятельным элементом государственного регулирования, оказывает непосредственное воздействие и на сферу государственных закупок, которые также в свою очередь влияют на микро- и макроэкономические показатели страны. В данной работе произведен анализ влияния антимонопольного регулирования на уровень конкуренции в сфере государственных закупок в России. Данный анализ основывается на предположении о том, что при антимонопольном регулировании государственных закупок недостаточно эффективно соблюдаются конкурентные принципы в сфере государственных закупок в России.

Тематика антимонопольного регулирования очень актуальна для развития российской экономики, где степень монополизации рынка выше, чем в государствах с исторически сложившимся рыночным хозяйством. В частности, представляется актуальным для российской практики анализ влияния подобного регулирования на государственные закупки, поскольку именно государство разрабатывает экономическую стратегию и политику, обеспечивает экономическую безопасность, создает условия и механизмы для реализации конкурентных преимуществ национальных производителей на мировом и на внутреннем рынках.

      Объект исследования - уровень конкуренции в сфере государственных закупок в России. Предмет исследования – влияние антимонопольного регулирования на уровень конкуренции в сфере государственных закупок в России.

Таким образом, цель дипломной работы – оценка степени влияния антимонопольного регулирования на уровень конкуренции в сфере государственных закупок в России. 

Для достижения выше поставленной цели необходимо выполнить следующие задачи:

• Исследовать российскую модель построения системы государственных закупок
• Проанализировать переход от российской системы государственных закупок к международной
• Исследовать международный опыт антимонопольного регулирования в сфере государственных закупок
• Исследовать систему антимонопольного регулирования в сфере государственных закупок в России
• Проанализировать влияние антимонопольного регулирования на уровень конкуренции в сфере государственных закупок в России

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Система государстенных закупок в России

1.1 Российская модель построения  системы государственных закупок

Одной из наиболее радикальных реформ второй половины 2000-х годов, затронувшая множество экономических агентов как на стороне государства, так и на стороне частного сектора, является принятие Федерального закона № 94-ФЗ 21 июля 2005 г., вступивший в силу с 1 января 2006 года.

Если обратиться к истории, то можно заметить, что элементы законодательного регулирования государственных закупок появились в России еще в петровские времена. Хотя зачастую некоторые эксперты находят примеры использования конкурсных процедур и в эпохе Ивана Грозного.3 Но следует отметить, что опыт регламентирования государственных закупок оказался невостребованным при создании ныне существующей системы государственных закупок.

Многие специалисты считают, что современная система государственных закупок России опирается преимущественно не на национальный исторический опыт, а на зарубежный. Можно проследить взаимосвязь основных законодательных, нормативных и методических документов с аналогичными документами ООН. «В первую очередь, это касается типового закона о государственных закупках ЮНСИТРАЛ (UNCITRAL - Комиссия ООН по праву международной торговли) о закупках товаров (работ) и услуг и положений о закупках Всемирного банка. Ярчайшим примером можно назвать "Методические рекомендации по проведению торгов (конкурса) на закупку товаров (работ), квалификационному отбору поставщиков (подрядчиков) - (конкурсную документацию)", утвержденную приказом Минэкономики России 30.09.1997 №117, являющиеся практически дословным переводом типовых конкурсных документаций Всемирного банка».4

Следует отметить, что "национальный" фактор, уровень профессионализма, степень коррумпированности и бюрократизации, являются основными индикаторами, влияющие на эффективность системы закупок. Но не стоит пренебрегать и опытом зарубежных стран. Однако к этому процессу нужно подходить очень аккуратно. Именно из-за необдуманного перенятия зарубежного опыта и возникают многие проблемы. Рассмотрим основные из них.

Главной проблемой использования зарубежного опыта в России является ее фрагментальность и поэтому, как результат, малоэффективность, так как заимствующиеся набор механизмов и процедур не вписываются в уже сформировавшийся аппарат, не учитывается особенность менталитета агентов, принимающих непосредственное участие в процедуре государственных закупок.

Другой стороной проблемы является использование метода или норматива без анализа причин его применения. Например, «определение ценового порога между конкурсом и запросом котировок, а также между закупками без формальных процедур и котировками».5

Таким образом, при развитии российской системы закупок, ее нормативно-правового регулирования, необходимо максимально использовать накопленный как российский, так и международный опыт. «Однако при этом следует тщательно прорабатывать вопрос практического применения любого из внедряемого подхода, иначе вместо повышения эффективности и прозрачности закупок, на выходе получится сложная, медленная и дорогостоящая система, эффективность которой будет высокой лишь на бумаге и в отчетах с высоких трибун».6

 

1.1.1 Предпосылки  и суть реформы 2005 года

Реформа законодательства о государственных закупках в 2005 — 2006 гг. была вызвана объективными причинами. В 2000-е годы при увеличении государственного бюджета в России значительно вырос объем государственных заказов, размещаемых федеральными и региональными органами власти. Так, по данным Всемирного банка, «в 2002 г. объем государственных закупок составлял примерно 12 млрд. долл., или 8,7% расходов консолидированного бюджета, а к 2004 г. он вырос до 22 млрд. долл., или 11,7%».7

Следует отметить, что в отличии от ситуации переодических неплатежей в 1990-е годы теперь государство исполняло свои обязательства по оплате продукции и услуг, поставленных по государственному заказу. В результате государственные заказы стали привлекательными и для многих фирм превратились в важный источник дохода. «По данным обследования 500 предприятий, проведенного ГУ—ВШЭ и Т. Фраем весной 2007 г. в восьми регионах Европейской части России, свыше половины фирм-респондентов реализовывали свою продукцию или услуги государственным предприятиям и учреждениям. Причем для 23% промышленных компаний и 30% предприятий сферы услуг, участвующих в таких поставках, их доля в общем объеме реализации превышала 25%».8

При этом в начале 2000-х годов сфера государственных закупок в России стала становиться более коррумпированной. О расширении масштабов коррупции косвенно свидетельствовало увеличение доли государственных контрактов, размещенных у единственного источника, и другие аналогичные показатели. По данным упомянутого доклада Всемирного банка, «среднее количество организаций, участвующих в контрактных закупках на федеральном уровне, снизилось с 4,2 в 2003 г. до 3,1 в 2004 г».9

Можно говорить, что Федеральный закон №94-ФЗ был принят как реакция на проблемы, накопившиеся в секторе государственных закупок.

При проведении реформы законодательства о государственных закупках в 2005-2006 гг. разработчиками Федерального закона №94-ФЗ планировалось повысить эффективность государственных закупок посредствам реализации следующих идей.

Создание условий для конкуренции. Для этого предполагалось обеспечить свободный доступ к участию в государственных закупках для всех хозяйствующих субъектов, в первую очередь малых и средних предприятий. Недопущение установления квалификационных требований и ограничения веса «качественных» характеристик поставщика при оценке и отборе заявок должны были способствовать расширению возможности доступа для новых участников. Входу малого и среднего предпринимательства на рынок государственных закупок также способствовали установленные Федеральным законом №94-ФЗ низкие стоимостные пороги, начиная с которых государственные заказчики были обязаны проводить конкурентные закупочные процедуры (60 тыс. руб. в 2006—2007 гг., 100 тыс. руб. — до настоящего времени).

Обеспечение максимальной прозрачности закупок. После вступления в силу Федерального закона №94-ФЗ вся информация о закупках стала унифицированной и в обязательном порядке размещается на едином официальном сайте. Прозрачность государственных закупок обеспечивалась ориентацией на отбор заявок-победителей по критерию минимальной цены, что по мнению разработчиков закона должно было ограничить возможности манипулирования результатами торгов со стороны государственных заказчиков.

Преодоление коррупции. В период разработки и принятия Федерального закона №94-ФЗ коррупция воспринималась как главная проблема государственных закупок. Наряду с обеспечением их прозрачности решению этой проблемы должны были способствовать формализация и унификация всех закупочных процедур при резком ограничении возможностей государственного заказчика и его сотрудников, проводящих закупки, влиять на отбор поставщиков. Борьба с коррупцией осуществлялась посредствам простых инструментов контроля, что предполагало использование простых процедур закупок, которые регулятору легче контролировать.