Региональная и местная социальная политика в сфере семьи Тюменской области

Представляется, что сохранение России в качестве независимого и суверенного государства возможно лишь при условии укрепления институтов семьи и государства, максимальной мобилизации усилий общества и государства для решения задач по модернизации экономики страны, повышения уровня жизни большинства населения России и его морально-нравственного и культурного облика.

Вместе с тем следует рассмотреть еще одно направление государственной политики - процесс становления нормативно-правовой базы социального обслуживания семьи и детей. Таким образом, процесс становления нормативно-правовой базы и базы социального обслуживания семьи и детей позволит в дальнейшем укреплять институт семьи и повысить уровень социального обслуживания семьи.

Глава 2. Региональная и местная социальная политика в сфере семьи Тюменской области

2.1. Взаимосвязь государственной социальной политики с местной политикой

Основная, главная и важная составляющая социальной экономики является развитая и успешная система отраслей социальной сферы. В учебнике под редакцией К.Н. Барцица и В.В. Бакушева под социальной сферой понимают "самостоятельную сферу общественной жизни, в которой реализуются многообразные социальные интересы в отношениях социальных субъектов. Социальная сфера является важным фактором и источником экономического роста. Дело в том, что возможности поступательного развития экономики оказались напрямую связанными с качественным развитием созидательных способностей человека. Определяющее влияние на качество рабочей силы оказывает образование, ее профессиональная подготовка. Важную роль в ее формировании выполняет здравоохранение, культурное обслуживание, все те сферы деятельности, которые формируют человеческий капитал, исследование состояния и особенностей развития социальной сферы муниципального образования, а также проблем, возникающих в данной сфере на муниципальном уровне"36.

Зотов В.Б. выделяет несколько подходов к определению социальной сферы. "Во-первых, социальную сферу понимают как совокупность больших социальных групп - классов, наций, народов и так далее. В такой трактовке понятие социальной сферы совпадает с понятием социальной структуры общества. Однако при таком подходе социальная сфера утрачивает функциональные признаки и главный из них - обеспечение воспроизводства общества. Во-вторых, экономисты, используя в научном анализе категорию "социальная сфера", сводят ее к непроизводственной сфере и отраслям услуг и трактуют ее как совокупность отраслей народного хозяйства, в той или иной мере задействованных в процессе удовлетворения социальных потребностей граждан, работники которых получают соответствующие доходы из средств, выделяемых обществом на эти потребности"37. Соответственно, соглашаясь с данными подходами, необходимо заключить, что социальная сфера находит свое проявление и в социальной инфраструктуре, и в том социальном пространстве, в котором реально осуществляется деятельность личностей, их общение, взаимодействие и социальные связи.

Исходя из данного содержания понятия "социальная сфера" можно выделить и рассмотреть следующие ее основные компоненты: здравоохранение, образование, культура. Вышеуказанные компоненты социальной сферы, в том числе, касаются и семьи.

Рассматривая взаимосвязь государственной социальной политики с местной политикой необходимо начинать со сферы здравоохранения.

Охрана здоровья населения, являясь по своей значимости приоритетной национальной задачей, предполагает необходимость четкого разграничения предметов ведения и полномочий между субъектами публичного права. Принцип федерализма, провозглашенный в качестве одной из основ конституционного строя России, обозначил разграничение предметов ведения между РФ и ее субъектами, установив при этом ряд вопросов совместного ведения, которые можно отнести к сфере охраны здоровья, например координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства (п. "ж" ст. 72 Конституции РФ).

Кроме того, поскольку Конституция РФ гарантирует местное самоуправление, к основным элементам системы органов управления здравоохранением следует относить не только подсистему государственного управления здравоохранением, состоящую из уполномоченных в указанной сфере федеральных и региональных органов управления, а также подсистему муниципального управления здравоохранением, которую составляют органы местного самоуправления. В связи с этим возникает необходимость разграничения предметов ведения и полномочий в сфере здравоохранения также между органами исполнительной власти субъектов РФ и муниципальными органами.

Анализ законодательства, определяющего предметы ведения и полномочия РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления позволяет утверждать, что к настоящему времени в России сформировалась многоуровневая система правового регулирования отношений в сфере здравоохранения. При этом о многоуровневости правового регулирования, по мнению М.Ю. Федоровой, правильно говорить как о специально-юридическом принципе правового регулирования определенных групп общественных отношений, который выражается в распределении нормоустановительных полномочий между различными их субъектами, обеспечивающими согласованность и реализацию их интересов, позволяющими оптимально сочетать централизацию и децентрализацию правового регулирования38.

Конкретный перечень полномочий РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья предусмотрен в Федеральном законе от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации"39 (глава 3), в числе которых можно выделить как общие полномочия, составляющие организационно-правовую основу деятельности органов власти в данной области, а также касающиеся отдельных самостоятельных мер по охране здоровья, так и специальные полномочия, касающиеся организации и оказания медицинской помощи населению (собственно здравоохранения)40. Следует согласиться с мнением Н.А. Соколовой, что законодатель недостаточно четко определил принципы разделения полномочий, что порождает практические сложности41.

В частности, к вопросам местного значения и расходным обязательствам муниципальных районов и городских округов - создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района (за исключением территорий поселений, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских организациях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (п. 12 ст. 15, п. 14 ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ42). С учетом указанных нововведений Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ43 (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ) в отраслевые законодательные акты также были внесены изменения, отражающие новые правила распределения полномочий между федеральным центром, субъектами РФ и местным самоуправлением, изменившие всю систему межбюджетных отношений в сфере здравоохранения. В частности, были установлены полномочия и соответственно расходные обязательства органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, которые должны исполняться за счет собственных доходов региональных и местных бюджетов.

На современном этапе преобразований одним из направлений реформирования системы охраны здоровья граждан и оказания им медицинской помощи, закрепленных Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. N 313-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации"44, является возложение с 1 января 2012 г. обязанностей по организации медицинской помощи гражданам в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи на органы исполнительной власти субъектов РФ.

Вследствие этого ранее возложенные на органы местного самоуправления полномочия по организации оказания первичной медико-санитарной помощи закрепляются за органами государственной власти субъектов РФ. Что касается органов местного самоуправления, то они наделяются полномочиями по обеспечению организации оказания медицинской помощи в рамках муниципальной системы здравоохранения только в случае делегирования им соответствующих полномочий органами государственной власти субъектов РФ. При этом за ними закрепляется полномочие по созданию условий для оказания медицинской помощи населению.

Таким образом, Федеральный закон N 313-ФЗ обеспечивают усиление ответственности органов государственной власти за обеспечение охраны здоровья граждан и оказание медицинской помощи, а также перенос на уровень субъекта РФ основного объема полномочий, связанных с обеспечением права граждан на бесплатную медицинскую помощь.

Указанные нововведения заслуживают в целом положительной оценки, поскольку дополнение круга полномочий субъектов РФ должно ослабить дифференциацию в уровне доступности и качества медицинской помощи между муниципальными образованиями в пределах одного субъекта РФ, восстановить вертикаль в управлении системой здравоохранения и позволить органам исполнительной власти субъектов в сфере здравоохранения обеспечить оптимизацию мощности медицинских организаций в соответствии с потребностями населения, проживающего на конкретной территории, обеспечить преемственность видов медицинской помощи, наиболее эффективное использование сети медицинских учреждений, а также облегчить внедрение единых комплексных порядков оказания медицинской помощи.

Одна из важнейших характеристик муниципального образования, определяющих его конкурентоспособность и инвестиционную привлекательность, - это образовательный уровень населения. Расходы на образование являются в большинстве муниципальных образований одной из крупных статей расходов местных бюджетов.

При осуществлении своих полномочий органы местного самоуправления тесно связаны с органами государственной власти РФ и субъектов РФ, т.к. у них также есть значительный объем полномочий в сфере образования, в т.ч. в отношении органов местного самоуправления и муниципальных образовательных учреждений. Чтобы исследовать отдельные аспекты делегирования государственных полномочий в сфере образования на муниципальный уровень, первоначально необходимо установить, какими соответственно полномочиями обладают Федерация и субъекты Федерации.

Полномочия РФ в сфере образования закреплены в ст. 6 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации"45, полномочия субъектов РФ - в ст. 8 того же Закона. При этом необходимо отметить, что данные перечни нельзя считать исчерпывающими, поскольку иными нормами Закона РФ "Об образовании" и другими нормативно-правовыми актами в сфере образования предусматриваются и иные конкретные полномочия органов государственной власти. В сфере образования РФ и субъекты РФ принимают законы и иные нормативные акты.

Следует сразу отметить, что четкого разграничения компетенции РФ и субъектов РФ в сфере образования действующее российское законодательство не содержит. Поскольку в соответствии с положениями п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ, то субъекты РФ вправе регулировать любые вопросы в этой сфере, не урегулированные или прямо не изъятые из их компетенции федеральным законодательством. Действует общее правило о том, что законы субъектов РФ не должны противоречить федеральным законам.

В связи с этим, субъекты Федерации не вправе вторгаться в компетенцию органов местного самоуправления в сфере правового регулирования и управления образованием: регулировать вопросы реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений, порядок отчуждения муниципального имущества, закрепленного за муниципальным образовательным учреждением, установление нормативов финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов, выплаты педагогическим работникам ежемесячной денежной компенсации в целях содействия обеспечению их книгоиздательской продукцией, критерии отбора детей, подростков и молодых людей в нетиповые образовательные учреждения для лиц, проявивших выдающиеся способности, и т.д.

Субъекты РФ не имеют право возлагать на органы местного самоуправления полномочия по финансовой поддержке негосударственных образовательных учреждений, даже в случае их субсидирования из регионального бюджета. Если и признавать за субъектами РФ право осуществлять такое финансирование46, то передача данного полномочия органам местного самоуправления возможна только в порядке наделения их государственными полномочиями с выделением субвенций, полностью покрывающих соответствующие расходы, а не субсидий, предполагающих частичное финансирование расходов, осуществляемых в рамках решения вопросов местного значения. Данное же полномочие не отнесено законом к вопросам местного значения, и субъекты РФ не вправе регулировать компетенцию органов местного самоуправления в этой части. Исходя из положений действующего законодательства, выделение субвенций на обеспечение предоставления дошкольного, общего и дополнительного образования касается только муниципальных образовательных учреждений (в порядке подп. 13 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"47), т.е. в рамках этих субвенций не должны предусматриваться средства на финансирование негосударственных образовательных учреждений. Передача полномочий по государственной поддержке негосударственных образовательных учреждений должна быть осуществлена надлежащим образом, и субвенции на эти цели должны рассчитываться и предоставляться отдельно.

На субъекты РФ возложены функции по организации подготовки, переподготовки, повышения квалификации и проведения аттестации педагогических работников муниципальных образовательных учреждений. Соответственно, это является и расходным обязательством субъектов РФ. При этом порядок аттестации педагогических работников определяется на федеральном уровне, в настоящее время действует Приказ Министерства образования и науки РФ от 24 марта 2010 г. N 209 "О порядке аттестации педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений"48.