Региональная и местная социальная политика в сфере семьи Тюменской области

В настоящее время наша страна, отказавшись от патерналистских традиций, провозгласила идею партнерских отношений и самостоятельность и автономность семьи в принятии решений относительно своего развития. Экономические, правовые и идеологические меры государственной семейной политики должны не регламентировать поведение семьи, а способствовать ее саморазвитию, предоставлять возможность выбора форм поддержки, а взаимоотношения семьи и государства строятся на принципах партнерства, разделения ответственности за семью, сотрудничества с общественными объединениями, благотворительными организациями и предпринимателями30.

Переход семьи в позицию субъекта социальной политики, как предполагалось, обеспечит существенное перераспределение прав и взаимной ответственности между семьей и государством. В настоящее время семейная политика пропагандирует идеи ответственности семьи в принятии решений относительно ее экономического и демографического воспроизводства, родительства и других сфер семейного функционирования. К сожалению, в реальной жизни государство, резко снизив поддержку семей, не обеспечило адекватных мер для их адаптации, не осуществляет необходимые структурные преобразования. При этом семья оказалась не подготовленной к переходу к новым социальным и экономическим отношениям. Либеральные идеи о невмешательстве государства в дела семьи не нашли широкого отклика в массах, что позволило государству вновь заняться проблемой управления семейными и детско-родительскими отношениями.

Управление институтом семьи все чаще начинает использовать такие практики, как регулярный надзор и контроль семей, представляющих угрозу для общества, которые принимают формы домашних визитов, патронажа. Рост количества центров «Семья» и фокусировка их задач на работе с социально-неблагополучными семьями является показателем данной тенденции, с их развитием связывается надежда на улучшение паттернов семейного воспитания, на сохранение традиционной модели семьи, рост родительской ответственности и даже на решение демографических проблем за счет увеличения уровня рождаемости.

Существующие в современных обществах расхождения в подходах к принципам функционирования социальной сферы или в выборе путей ее реформирования и управления имеют двоякий характер: с одной стороны, они отражают столкновение различных мировоззренческих и политических установок, которые, как это часто бывает в политике, в немалой мере порождены не объективным анализом, а соображениями борьбы с политическими оппонентами; с другой стороны, это профессиональная дискуссия, имеющая целью нахождение оптимального решения социальных проблем.

Особенности социального положения многих европейских стран, особенности развития России заставили политиков и исследователей утверждать, что современная теория государства всеобщего благосостояния зашла в тупик, и стимулировать дискуссии относительно преимуществ и приоритетов принципов универсализма, лежащих в основе политики всеобщего благоденствия. Современное социально-политическое пространство весьма плюралистично, социальный контекст характеризуется изменением идентичностей, перераспределением интересов, расширением сферы производства и потребления социальных благ и услуг, умножением социальных практик, в том числе и в сфере семьи, брака, родительства, следовательно, управление социальной политикой должно более интенсивно учитывать понятие и проявления «различия», представляя и организуя дифференцированность, пределы и ограничения социальных благ и услуг31.

В научной дискуссии относительно принципов, лежащих в основе различных типов семейной социальной политики, предпринимались попытки интеграции интересов и ценностей государства и общества, с одной стороны, и семьи, с другой, чтобы разработать принципы управления семейной политикой, с помощью которых при учете значимости различий и плюрализма возможно создать устойчивую нормативную основу как приемлемый стандарт для решения многочисленных вопросов положения семьи в обществе32.

На институциональном уровне социальной политики реализация интегративного подхода возможна при согласовании централизованных и децентрализованных элементов управления социальной политикой.

Споры о семейной политике свидетельствуют о несовпадении интересов сторон, низком уровне доверия к мерам государственной поддержки семьи со стороны граждан, а к семьям - со стороны представителей государства. Для понимания таких взаимоотношений интересным будет привлечь идеи К. ле Гранд, которая считает важным использовать для анализа социальной политики понятие деятельности. Согласно ее классификации акторов социальной политики, в государстве всеобщего благосостояния население можно условно разделить на три группы: а) деятельность большинства людей подчинена их интересам (ле Гранд использует термин «мошенники»), они отличаются от тех, кто: б) заботится о духовности и морали («рыцари»), в) или же люди пассивны и безответственны («пешки»). К категории «рыцарей» относятся политики, государственные служащие, представители бизнеса, обеспечивающие финансирование социальных программ, профессионалы, поскольку предполагается, что эти группы действуют в интересах общества, определяя потребности населения, разрабатывая и реализовывая мероприятия и создавая службы, обеспечивающие их удовлетворение. «Пешки» представлены населением, которое пользуется услугами, льготами и пособиями, они пассивны, однако реализация политических мероприятий построена таким образом, что данные категории населения выступают в качестве «мошенников» - для них разработана целая система проверки, контроля, наказаний и стигматизации, например, монородительские семьи (матери-одиночки), опекунские семьи или многодетные семьи. Действительно, одним из препятствий формирования эффективной семейной политики является существенное изменение установок всех групп: «рыцари» начинают все больше и больше говорить об интересах общества, вуалируя тем самым заботу о собственных интересах. В результате эта группа все более отчетливо приобретает черты «мошенников»33.

Итак, усиление государственной семейной политики сопровождается расширением и углублением воздействия государства на семью, однако механизмов, обеспечивающих правовые гарантии суверенитета семьи, реальные интересы и условия существования конкретной семьи, так и не было предложено, что не позволяет говорить о балансе семейных и общественных интересов. С другой стороны, привлечение внимания к проблемам семьи, усовершенствование терминологии, признание многообразия форм семьи, попытки учета особенностей социального положения, интересов семьи, родителей и детей, координация усилий различных управлений и ведомств по обеспечению благополучия семьи являются основой для создания эффективной семейной политики, построенной на балансе интересов личности, семьи и общества.

Современные реформы в России преследуют двоякую цель: поднять уровень благосостояния населения и создать сильное государство. Одним из аспектов этого процесса, наряду с либерализацией экономики, является процесс децентрализации, передачи ответственности за характер принимаемых решений на уровень регионов, уменьшение роли государства при решении местных проблем, чему в немалой степени может способствовать развитие переговорной демократии, позволяющее наиболее полно согласовывать интересы всех субъектов семейной политики. К сожалению, социальным и управленческим аспектам преобразований уделяется недостаточно внимания, а социальная политика, необходимая для улучшения условий жизни в обществе, и проблема соблюдения прав человека воспринимаются как второстепенные по сравнению с экономическими проблемами. Финансирование социальной сферы по остаточному принципу сдерживает развитие сети социальной поддержки и порождает недоверчивое отношение к возможностям государственных учреждений решать социальные проблемы семьи. Вместе с тем обеспечение адекватных социальных условий и соблюдение прав человека являются одними из основных признаков демократического общества. Достичь этого можно только в условиях гражданского общества, поэтому особенно актуальным, на наш взгляд, является развитие системы публичного обсуждения мер и принципов социальной политики, влияющих на жизнь очень многих людей. Лишь критический анализ социальной политики учеными, специалистами-практиками, заинтересованными представителями общественных организаций, правозащитниками создаст предпосылки демократических процедур выработки и управления социальной политикой.

Основным документом, определяющим объекты и субъекты, а также цели и задачи семейной политики страны на федеральном уровне является Указ Президента РФ от 14 мая 1996 г. № 712 «Об основных направлениях государственной семейной политики»34, который так и не превратился в полноценный закон или концепцию. В соответствии с данным указом предполагалось провести делегирование полномочий: разработать нормативно-правовые акты (НПА), регулирующие семейную политику на региональном уровне. Важным документом, частично регламентирующим программы в рамках семейной политики, является также «Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года»35. В рамках данной концепции на региональном уровне были приняты различные программы по проведению демографической политики и осуществляется ее мониторинг.

Кроме того, необходимо выделить ряд других концепций, стратегий и законов, определяющих развитие определенных направлений. Аналогично, социально значимые национальные проекты (например, «Здоровье», «Доступное жилье») являются неотъемлемой частью общей семейной демографической политики.

При анализе российских законопроектов, касающихся семейной политики на федеральном уровне, можно отметить, что они приняты в соответствии с основными закономерностями — с учетом политического цикла, а также подразумевают смещение как прав, так и обязанностей по исполнению ряда законов с федерального на региональный уровень. Помимо отсутствия политической конкуренции одной из причин подобного положения дел может быть проведение децентрализации социальной политики. В настоящий момент многие федеральные законы предусматривают делегирование ответственности за реализацию и финансирование мероприятий семейной и демографической политики регионам.

Даже не вдаваясь в подробности каждого НПА и не анализируя его эффективность с точки зрения достижения целей демографической и семейной политики, можно сделать вывод, что должного эффекта от демографической политики в нашей стране не будет. В сложившихся условиях вероятно систематическое недофинансирование программ социально-демографического развития на федеральном и региональном уровне, в этом случае объем финансирования программ по реальной поддержке семей с детьми в России будет по-прежнему отставать от показателей большинства развитых стран.

В качестве эмпирических подтверждений несоответствия программ региональной политики реальным потребностям регионов можно рассмотреть особенности предоставления детских пособий. Сумма выплаты варьируется от региона к региону в значительной степени, от 70 руб., как правило, в дотационных регионах (в Курской обл., Дагестане, Кабардино-Балкарии, Калмыкии), до 3 235 руб. в Санкт-Петербурге (также высокие пособия выплачиваются в других богатых регионах: Москве, Тюменской обл., Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах). Существуют и различия в порядке начисления пособия: в некоторых регионах его размер определяется исходя из числа детей в семье или возраста детей, где-то пособие растет и индексируется каждый год, а где-то не изменяется. Стоит заметить, что величина пособия во всех регионах ниже прожиточного минимума и не зависит от величины рождаемости.

Особого внимания заслуживают региональные программы демографической политики, выбранные для анализа как более многочисленные и стандартизованные в отличие от региональных программ семейной политики.

Демографическая и семейная политика взаимосвязаны между собой, однако полностью знак равенства между ними поставить нельзя. Демографическая политика — это целенаправленная деятельность государственных органов и иных социальных институтов в сфере регулирования процессов воспроизводства населения. В то же время задачей семейной политики является рассмотрение семьи как целостного объекта, с учетом ее жизненного цикла и специфического функционирования. Так, например, повышение рождаемости, декларируемое в демографической политике, не будет являться задачей политики семейной, в то же время результатом мер, направленных на поддержку семьи в осуществлении своих функций, может являться рост рождаемости, а также улучшение здоровья, образования и качества жизни населения. Следовательно, для повышения эффективности государственной политики в области демографического развития семейная и демографическая политика должны дополнять друг друга.

Анализ законопроектов дает основание для проведения регионами демографической политики. Согласно основной гипотезе, наилучшими должны быть программы в регионах с низким уровнем социально-экономического развития и плохой демографической ситуацией.

Реальное проведение семейной политики в нашей стране осложнено рядом проблем. Несмотря на то, что в некоторых регионах законодательная база проработана более тщательно и детально, чем в федеральном центре, налоговые полномочия субъектов Федерации в нашей стране в последние годы были сильно ограничены. Количество регионов-доноров составляет только 1/4 от всех субъектов Федерации, остальные вынуждены получать субсидии, что затрудняет планирование бюджетов, при этом децентрализация налоговой системы в ближайшее время не планируется. Таким образом, основная тенденция семейной политики на региональном уровне сходна с тенденциями, характерными для всех мер социальной политики: возрастание ответственности регионов за реализацию мер семейной политики одновременно со снижением собственных источников финансирования, что приводит к неясности в реализации мер, так как социальная сфера традиционно финансируется по остаточному принципу, к тому же у руководства регионов нет прямой связи с избирателями и, следовательно, стимулов к увеличению лояльности населения за счет социальных программ.

Вывод.

По своей значимости роль семьи в обществе несравнима с другими институтами, т.к. именно в семье формируются духовно-нравственные основы личности человека, что составляет одну из главных задач современного общества. Поэтому обязанность государства на современном этапе - формирование полноценной и достойной семейной политики, которая включала бы в себя комплекс мер, предусматривающих определенные социальные гарантии семьям, что позволило бы функционировать семье в интересах общества и государства.

На сегодняшний день рассматриваемые нами проблемы развития семьи как социального института говорят о кризисе современной российской семьи, а решение их возможно лишь при осуществлении перехода к мощной политике укрепления института семьи по всем направлениям и сферам жизнедеятельности.

В целях разрешения указанных проблем, препятствующих укреплению института семьи, необходимо разработать и реализовать ряд последовательных мероприятий, связанных с улучшением условий жизни населения, борьбой с бедностью, пропагандой здорового образа жизни, трансформацией здравоохранения в систему охраны здоровья, принятием мер по повышению рождаемости, созданием условий социальной комфортности для малоимущих многодетных семей и для семей, оказавшихся в кризисной жизненной ситуации, стимулированием увеличения числа многодетных семей и, вследствие этого, повышением социального престижа многодетных семей в России.