Понятие и основы организации государственной службы в Российской Федерации

31 июля 1995г. впервые  был принят Федеральный закон  «Об основах государственной  службы в Российской Федерации», ⁹который установил правовые основы организации государственной службы, основы правового положения государственных служащих и порядок прохождения ими государственной службы. Основная цель Закона – создание правой единой общефедеральной базы государственной службы, придание ей профессионального характера. Согласно Закону об основах государственной службы  РФ к государственным служащим были отнесены только лица, замещавшие государственные должности государственной службы в государственных органах, а не в любых государственных организациях. Этим Законом  государственные должности в государственных органах были разделены на категории «А», «Б» и «В» в зависимости от своего назначения.

 «А» - должности,  устанавливаемые конституцией, федеральными  законами, конституциями, уставами  субъектов РФ для непосредственного  исполнения полномочий государственных органов.

 «Б» - должности,  устанавливаемые законодательством   для непосредственного обеспечения  исполнения полномочий лиц, замещающих  должности категории «А».

   «В» -   должности, учреждались государственными  органами для исполнения и  обеспечения их полномочий.

Закон был базовым (до его отмены 27 июля 2004г.) для законодательных  и других нормативно-правовых актов, обеспечивал реализацию его положений, как на федеральном уровне, так  и на уровне субъектов Федераций. В период с 1995 по 2003г. была проделана значительная работа по реализации требований Федерального закона «Об основах государственной службы в РФ» и созданию такой правовой базы, которая позволяла бы осуществлять  практические меры по дальнейшему укреплению органов государственной власти, и, прежде всего органов исполнительной власти, государственными служащими, отвечающий современным требований по свой профессиональной подготовке, деловым и личностными качествами. Были приняты десятки федеральных законов, касающихся отдельных категорий государственных служащих.¹⁰ Однако ряд запланированных к принятию федеральных законов принят не был. Для практической организации и повседневного функционирования государственной службы были изданы указы Президента РФ от 11 января 1995г. «О государственных должностях РФ», от 3 сентября 1997г.  «Об утверждении перечней государственных должностей  федеральной  государственной  службы», от 9 апреля 1997г. «О денежном содержании федеральных государственных служащих» (с изм. и доп.). ¹¹

Указом Президента от 16 июля 2004г. «О мерах по совершенствованию государственного управления» утвержден состав Межведомственной рабочей группы по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием государственной службы, образована при Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления.

Целями дальнейшего  реформирования государственной службы¹² является кардинальное  повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной  систем государственной  службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей РФ, а также проводимых в стране административной, судебной, военной и других реформ.¹³ Для достижения этих целей  в федеральной программе «Реформирование государственной  службы РФ(2003-2005 г.), утвержденной Указом Президента от 19 ноября 2002г., предусмотрен комплекс мероприятий, направленных на совершенствование правовых, организационных, финансовых, и методических  основ государственной службы.

23 июля 2003г. был издан Указ Президента РФ «О мерах проведения административной реформы в 2003-2004годах». Планировалось устранить избыточные функции  министерств и ведомств, одновременно сократить численность государственных служащих и  установить им денежное содержание с учетом квалификации и персональной эффективности. В ходе реализации указов президента от 9 марта 2004г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 10 апреля 2004г. «О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих отдельные государственные должности РФ, и лиц замещающих отдельные должности федеральной государственной службы» сокращена численность работников центральных аппаратов этих органов примерно на 20%, а за счет этого повышены размеры денежного содержания лиц, состоящих на государственной службе в этих органах.

В дальнейшем были приняты указы Президента РФ: О  федеральной программе «Реформирование  государственной службы РФ на 2009-2013годы¹⁴.

Был принят Федеральный  закон «О государственной гражданской  службе» 2004г. на основании которого в настоящее время строится государственная служба в РФ, государственные служащие проходят государственную службу.

Правовые  основы государственной службы в  РФ.

Согласно Конституции  Российской Федерации 1993 года граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

Важнейшая роль в решении таких задач, как управление экономической, социально-культурной и административно-политической сферами, укрепление российской государственности и реформирование общества принадлежит государственным служащим. ¹⁵Происходящие в стране преобразования во всех сферах жизни общества и государства породили новые требования, предъявляемые к государственным служащим. Цель реформирования государственной службы состоит в том, чтобы создать государственный аппарат нового типа, способный работать в современных и будущих политических и экономических условиях, аппарат высокопрофессиональный, компетентный, экономичный и дисциплинированный. Решение этой задачи включает в себя и установление соответствующего административно-правового статуса государственных служащих.

Долгое время  в законодательстве не было определено понятие «государственная служба».¹⁶В юридической литературе в это понятие вкладывалось выполнение служащими государственных организаций (органов, предприятий, учреждений и т.д.) трудовой деятельности, предусмотренной занимаемыми должностями, направленной на осуществление задач и функций государства и оплачиваемой им. При этом государственными служащими считались все служащие в любой государственной организации.¹⁷

Согласно Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» в понятия «государственный служащий» и «государственная служба» вкладывается новый смысл.

Государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан  Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:¹⁸

• Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее - федеральные государственные органы);
• субъектов Российской Федерации;органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
• иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
• лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее - лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);
• лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации).¹⁹

Определение государственной  службы и лиц, признаваемых государственными служащими, важно для анализа  как непротиворечивости законодательства, так и законности правоприменительной практики.

Исследование  сущности государственной службы показывает, что объективный смысл возникновения  и основное содержание государственной  службы – это обеспечение функционирования государства как такового, а не отдельных органов и должностных лиц.²⁰

Таким образом, государственная служба – это деятельность личного состава государственных органов с властными полномочиями по реализации функций государства как во вне государственного органа, так и внутри него.²¹

Деятельность  лиц, замещающих государственные должности  Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов  Российской Федерации, данным Федеральным  законом не регулируется.

Из этого  следует что, к государственным служащим относятся только лица, замещающие государственные должности в государственных органах, а не в любых государственных организациях.²²

Государственные должности в государственных органах разделены на категории и группы в зависимости от целей их учреждения.²³

Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:

1) руководители - должности руководителей и заместителей  руководителей государственных  органов и их структурных подразделений  (далее также - подразделение), должности  руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2) помощники  (советники) - должности, учреждаемые  для содействия лицам, замещающим  государственные должности, руководителям  государственных органов, руководителям  территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3) специалисты  - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4) обеспечивающие  специалисты - должности, учреждаемые  для организационного, информационного,  документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.²⁴

 Должности  гражданской службы подразделяются  на следующие группы:

1) высшие должности  гражданской службы;

2) главные должности  гражданской службы;

3) ведущие должности  гражданской службы;

4) старшие должности  гражданской службы;

5) младшие должности  гражданской службы.

4. Должности  категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на  высшую, главную и ведущую группы  должностей гражданской службы.

5. Должности  категории «специалисты» подразделяются  на высшую, главную, ведущую и  старшую группы должностей гражданской  службы.

6. Должности  категории «обеспечивающие специалисты»  подразделяются на главную, ведущую,  старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Государственная должность определяет границы деятельности государственного служащего, т.е. круг его обязанностей, права и ответственность «по исполнению и обеспечению полномочий» государственного органа. Поэтому важно отличать понятие государственной должности от близко примыкающего к нему понятия специальности. Специальность характеризует род трудовой деятельности, требует определенных знаний и трудовых навыков, приобретаемых путем профессионального образования или практического опыта, например, в области финансов, юстиции, экономики и др.

Под государственной  службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. ²⁵

Деятельность  государственных служащих, как это  подчеркнуто в самом определении понятия «государственная служба», носит обслуживающий, вспомогательный характер: она предназначена для того, чтобы обеспечивать исполнение полномочий лицами, замещающими высшие должности.

Формулировка  «обеспечение исполнения полномочий лицами, замещающими высшие должности, не должна вызывать понимание государственной службы как службы «при» высших государственных должностных лицах, а не у общества и государства. Государственная служба представляет собой вид общественно полезной профессиональной деятельности, которая заключается в осуществлении части полномочий того государственного органа, в котором государственный служащий занимает должность государственной службы. Иначе говоря, его профессиональная деятельность направлена на осуществление государственных функций, являясь выражением публичной власти, а не власти лица, замещающего высшую должность. Это так называемые патронажные государственные должности.

Указом Президента РФ от 31.12.2005г. № 1574 в соответствии с Законом № 78-ФЗ ввел новый текст Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы. В частности, каждая должность получила регистрационный номер (код). В регистрационном номер (коде) должности федеральной государственной гражданской службы в Реестре первая и вторая цифры соответствуют порядковому номеру раздела Реестра (всего в нем 22 раздела), третья цифра – категории должности («руководители»  - 1, «помощники» (советники) – 2, «специалисты» - 3, «обеспечивающие специалисты» - 4), четвертая цифра – группе должностей (высшая – 1, главная – 2, ведущая – 3, старшая – 4, младшая – 5), пятая, шестая, седьмая – порядковому номеру должности вразделе Реестра. Чин государственного служащего не кодируется.