Паспортно-визовая служба РФ и ее место в системе органов исполнительной власти

4. Выдача бланка миграционной карты  иностранному гражданину, находящемуся на территории Российской Федерации и зарегистрированному по месту пребывания, производится паспортно-визовым подразделением на основании личного заявления иностранного гражданина, предусмотренного статьей 37 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"*(4) и составленного в произвольной форме.

3. Приказ МВД РФ от 26 октября 2002 г. N 1040 
"О некоторых вопросах подразделений паспортно-визовой службы органов внутренних дел"

4. Приказ МВД РФ от 7 октября 2003 г. N 776 
"О совершенствовании управления паспортно-визовой службой"

В целях совершенствования управления и приведения структуры Паспортно-визового управления МВД России в соответствие с положениями федерального законодательства о гражданстве и о правовом положении иностранных граждан - приказываю:

1. Преобразовать:

1.1. Паспортно-визовое управление Министерства  внутренних дел Российской Федерации в Главное паспортно-визовое управление Министерства внутренних дел Российской Федерации*.

1.2. Центр паспортно-визовой информации  Министерства внутренних дел Российской Федерации в Центр паспортно-визовых информационных ресурсов Министерства внутренних дел Российской Федерации, Центр обращений граждан по паспортно-визовым вопросам Министерства внутренних дел Российской Федерации и Центр оформления приглашений иностранным гражданам Министерства внутренних дел Российской Федерации, непосредственно подчиненные ГПВУ МВД России.

В марте 1993 года в системе МВД РСФСР была создана  и  начала функционировать  единая  паспортно-визовая  служба  (приказ МВД РФ N 124 от 22 марта 1993 года), как результат слияния двух самостоятельных (до этого) подразделений: паспортного и визового.

     Принципиально важным для понимания современной сущности  паспортно-визовой работы, определения места паспортно-визовых подразделений в системе МВД России является то обстоятельство, что Законом РСФСР "О милиции" от 18 апреля 1991 г.  паспортные подразделения,  а также подразделения виз и регистраций не были включены законодателем в структуру милиции.

     Пунктом 2 Постановления Верховного Совета  РСФСР  "О  порядке введения  в  действие  Закона РСФСР "О милиции" предусматривалось, что в течение 1991-1992 годов необходимо осуществить меры по передаче  в ведение других органов обязанностей милиции по выдаче паспортов,  пропусков и разрешений на въезд в пограничную зону,  осуществлению прописки и выписки граждан и адресно-справочной работы;

по регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих на территории страны,  выдаче им документов на право проживания,  оформлению документов и разрешений на въезд в Россию и выезд за границу.

     На сегодняшний день в России не имеется ни одной государственной организации, которая могла бы без ущерба для осуществления данной деятельности, взять на себя функции обеспечения регистрационного учета российских граждан и режима  пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства.  Поэтому считаем вполне обоснованным решение Правительства и МВД России  о  сохранении  за Министерством внутренних дел указанных функций. 

В этой связи следует внести изменения в ФЗ "О  милиции", а именно нормативно закрепить место паспортно-визовой службы в милиции общественной безопасности.

При этом, как вариант, возможно следующее распределение соответствующих подразделений по уровням управления.

Визовые подразделения  рассматриваются в качестве федеральных структур милиции общественной безопасности и  финансируются полностью из федерального бюджета.

Паспортные подразделения могут формироваться  на  федеральном уровне,  в  Субъектах Федерации и органах местного самоуправления, финансироваться по смешанному  принципу,  но  являться  составными звеньями  единой службы милиции общественной безопасности МВД России.

Характерно, что в связи с процессами демократизации,  становления российской государственности и внутренними миграционными потоками объемы паспортно-визовой работы значительно возросли.  Причем,  соответствующие подразделения оказались неподготовленными  к этому.

По паспортным вопросам органы внутренних дел обеспечивают выполнение законодательства о передвижении и выборе места жительства российскими гражданами,  сочетая эту работу с использованием  возможностей  паспортной  системы  в борьбе с преступностью,  а также осуществлением гражданского розыска.

  В условиях значительного роста объема работы, при малочисленных штатах и  низкой  технической  оснащенности  паспортно-визовых подразделений  в  ряде мест стали создаваться очереди,  нарушаться сроки рассмотрения заявлений (особенно в крупных городах).

     Разумеется, что  в данном положении какие-либо глобальные организационные реформы в паспортно-визовой работе,  особенно по  ее передаче  в другие ведомства привели бы только к ухудшению положения.

Фактически всеми указанными  выше  авторами  отмечается,  что практическая  реализация  норм  паспортной  системы осуществляется посредством установления и поддержания в  различных  местностях  и населенных  пунктах  страны соответствующих паспортных режимов,  а следовательно понятие "паспортная система" неотделимо  от  понятия "паспортный режим".

     В вышеназванной Инструкции по применению Положения о паспортной  системе,  являющейся основным ведомственным нормативном актом по рассматриваемому вопросу,  паспортный  режим  определяется  как "совокупность мероприятий органов внутренних дел,  направленных на выполнение Положения о паспортной системе".

     Поскольку данное определение  носит, как представляется, общий характер и не учитывает главного, на наш взгляд, обстоятельства, а именно  того,  что любой режим - суть наличие каких-либо ограничений,  попытаемся уяснить смысл более общего  термина  "юридический

(правовой) режим".

     Важно заметить,  что  в юридической  литературе выделяются от-

дельные виды режимов пребывания иностранных граждан,  а именно на-

циональный (общий), наибольшего благоприятствования и специальный.

     Что касается паспортных режимов, то их обычно подразделяют  на

общий,  который устанавливается м местностях и населенных пунктах,

где нет оснований для установления ограничений в регистрации, про-

живании и передвижении граждан, и особый паспортный режим.

      В населенных пунктах с особым  паспортным режимом существенно

ограничен въезд  и  передвижение  отдельных  категорий  граждан.

     На основе  анализа соответствующих  правовых источников особые

паспортные режимы,  действующие на территории России, можно разде-

лить на:

     1) паспортный  режим  с ограниченной  регистрацией в г.Москве,

пригородной зоне вокруг Москвы,г.Санкт-Петербурге, а также в мест-

ностях и населенных пунктах, определенных ведомственными норматив-

ными актами ;

     2) паспортный режим в пограничной  зоне;

     3) паспортный режим в местах  расположения особо важных объек-

тов.

     Таким образом,  при всех различиях  в приведенных определениях

можно выделить и нечто общее - все виды правовых режимов  так  или

иначе предполагают их многовариантность, а следовательно - систему

соответствующих льгот и ограничений ( в нашем случае - при опреде-

лении порядка проживания и передвижения по территории страны граж-

дан России, иностранных граждан и лиц без гражданства.

     Так, право граждан Российской  Федерации на свободу передвиже-

ния, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Фе-

дерации  в соответствии с законами Российской Федерации может быть

ограничено:  в пограничной полосе;  в закрытых военных городках; в

закрытых  административно-территориальных  образованиях;  в  зонах

экологического бедствия;  на отдельных  территориях  и  населенных

пунктах,  где  в  случае  опасности распространения инфекционных и

массовых неинфекционных заболеваний  и  отравлений  людей  введены

особые  условия и режимы проживания населения и хозяйственной дея-

тельности;  а также на территориях,  где введено чрезвычайное  или

военное положение.

     Основным средством практической  реализации  паспортно-визовой

системы  следует  рассматривать учет граждан путем введения единых

документов, удостоверяющих личность, а именно паспортов и виз.

     Паспортный режим обеспечивается  совокупностью различных мето-

дов и приемов специального характера,  которые реализуются уполно-

моченными на то государственными органами,  в первую очередь - ор-

ганами МВД. В частности, устанавливается контроль за въездом и вы-

ездом  граждан  России  и иностранных граждан,  передвижением их в

пограничной зоне; устанавливается особый порядок выдачи разрешений

на передвижение в населенных пунктах с паспортными  ограничениями;

на  должностных  лиц и граждан накладывается обязанность соблюдать

установленный паспортный режим;  определяются соответствующие меры

ответственности, в основном, административные.

     Подводя итоги вышеизложенному,  определим,  что в соотношении

понятий "паспортно-визовая система" и  "паспортный  режим"  первое

представляется определяющим по отношению ко второму,  то есть пас-

портный режим являются составляющей частью паспортно-визовой  сис-

темы.

     Учитывая же,  что в России  имеют место и  специфические  виды

режимов пребывания на ее территории иностранных граждан, правомерно ставить вопрос о наличии  в  единой  паспортно-визовой  системе паспортно-визовых режимов.

     Соответственно, с этих позиций в конечном виде определим пас-

портно-визовую систему как совокупность правовых норм, регламентирующих порядок действия на территории  Российской  Федерации  паспортно-визовых режимов, а также как особый вид деятельности компетентных органов государственного управления, направленной на обеспечение этих режимов,  охрану конституционных прав граждан борьбу с преступностью и обеспечение общественной безопасности.

 

 

1.2. Функции задачи ПВС в системе органов ВД

 

     Руководство паспортно-визовой службой и организация  ее  дея-

тельности осуществляется Министерством внутренних дел России,  а в

республиках,  краях,  областях,  автономных образованиях, городах

федерального  значения  - соответственно министерствами,  главными

управлениями, управлениями внутренних дел.

     Функции головного  подразделения в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации  по  организации  регистрационного

учета граждан выполняет Паспортно-визовая служба внутренних дел России.

     Паспортно-визовая служба МВД России является структурным под-

разделением  центрального аппарата МВД России и создана для защиты

прав и свобод граждан Российской Федерации, находящихся на ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства,  а также реализации законодательства по вопросам регистрации российских граждан,

гражданства,  выезда за границу и въезда в Россию, правового положения иностранных граждан в Российской Федерации.

     Служба имеет  в своем составе:  отдел по реализации законодательства о гражданстве,  отдел виз и разрешений, паспортный отдел,

организационно-аналитическое отделение и секретариат.

     Попытаемся далее  более  подробно  проанализировать социальное

предназначение паспортно-визовой службы,  что, как представляется,

является необходимым условием выяснения содержания и объема задач,

на нее возлагаемых. Заметим также, что вопрос о задачах и функциях

-  это  прежде всего вопрос о  характере и пределах вмешательства  в

частную и общественную жизнь,  а поэтому их четкое  обозначение  в

законе служит,  в свою очередь , фактором последующего адекватного

правового регулирования деятельности.

     Как известно,  характер  задач  любого органа государственного

управления определяется его социальным назначением. Что же касает-

ся его функций, то с содержанием этого термина связывается как со-

циальное назначение,  так и цели, задачи, полномочия и компетенции

соответствующего  органа.

     В научных трудах, посвященных  анализу правового регулирования

деятельности органов внутренних дел,  вопрос об их функциях расс-

матривается неоднозначно.

     Согласно традиционной точке  зрения  система  функций  органов

внутренних  дел  в самом общем виде включает в себя административ-

ную,  оперативно-розыскную, дознавательную ( уголовно-процессуаль-

ную ) деятельность.

     При этом  общие  функции, согласно данной позиции, включают в

себя учет,  прогнозирование, регулирование и контроль. К специаль-

ным  функциям,  характеризующим органы внутренних дел  "со стороны

отличия от всех иных государственных органов и общественных  орга-

низаций",  отнесены - общий надзор,  специальный надзор, оператив-

но-розыскная деятельность и дознание.  К функциям органов внутрен-

них дел ,  представляющим собой "синтез общих и специальных  функ-

ций" , причисляются воспитательная, обеспечения общественной безопасности, обслуживания,  применения мер принуждения и  экономичес-

кая.

   На наш взгляд представляет интерес и позиция зрения О.Ф.Мура-

метса, выделившего четыре основные функции органов внутренних дел:

     охрана общественных  отношений  от противоправных посягатель-

ств;

     участие в социальной профилактике  правонарушений;

     обслуживание населения;  содействие  государственным  органам,

общественным организациям, должностным лицам и гражданам в связи с