Особенности исполнительного производства по отечественному законодательству

Большим шагом в развитии российского права, в том числе  исполнительного производства, стало создание начиная с середины 20-х годов XIX в. Свода законов, в один из разделов которого вошли «законы гражданские и межевые», включавшие в себя «законы о судопроизводстве гражданском и законы о мерах гражданских взысканий». В Своде законов гражданское право впервые было выделено как особая отрасль права, хотя материальное право еще не было отделено от процессуального.

Дальнейшее  развитие гражданское процессуальное право получило в Уставе гражданского судопроизводства (далее Устав), принятом в ходе судебной реформы и вошедшем в силу 20 ноября 1864 г. Впоследствии в Устав вносилось множество изменений и дополнений. Он состоял из пяти книг.

Порядок приведения в исполнение судебных решений по Уставу 1864 г. существенно отличался от дореформенного порядка. Одно из главных отличий заключалось в том, что в основу дореформенного порядка был положен следственный принцип, в силу которого решения приводились в исполнение даже в отсутствие просьбы взыскателя с помощью полиции. Устав распространил на процесс исполнения действие принципа диспозитивности. Это выразилось в том, что судебные решения обращались теперь к исполнению не иначе как по желанию взыскателя.

Взыскатель, желающий привести решение в исполнение, должен был обратиться в суд, постановивший решение с устной или письменной просьбой о выдаче ему исполнительного листа (ст. 926 Устава). Получивший исполнительный лист взыскатель далее обращался со словесной или письменной просьбой к председателю соответствующего суда о назначении судебного пристава (в мировых судебных установлениях была принята практика непосредственного обращения взыскателя с исполнительным листом к судебному приставу помимо суда). После назначения председателем судебного пристава по своему усмотрению или по указу взыскателя последний обращался к судебному приставу с письменным заявлением, в котором прежде всего выбирал способ исполнения решения (ст. 935, 936 Устава). В решениях Гражданского кассационного департамента Правительствующего Сената, объясняющих Устав, подчеркивалось, что указание способов взыскания зависит от взыскателя, поэтому суд, присуждая взыскание, не вправе ограничивать взыскателя указанием того имущества должника, на которое может быть обращено взыскание. От взыскателя зависит избрать по своему усмотрению тот или иной способ исполнения и обратить взыскание на то или другое имущество должника. Суд же не может избранный взыскателем способ исполнения заменить другим способом или избранное взыскателем имение заменить другим по указанию должника.

Таким образом, способ исполнения решения указывал судебному приставу сам взыскатель. Однако и судебный пристав, и взыскатель были ограничены рамками закона, а именно: ст. 933, 934 Устава, в которых устанавливались способы исполнения. Иными словами, «для ограждения личной свободы должника закон указывал допустимые им способы исполнения и запрещал прибегать к таким способам, которые им не предусмотрены».

Возвращаясь к  дореволюционному российскому законодательству, следует отметить, что согласно Уставу 1864 г. органами, приводящими в исполнение судебные решения, являлись судебные приставы, состоящие при окружных судах. Решения мировых судебных установлений приводились в исполнение судебными приставами, состоящими при съездах мировых судей. Решения земских начальников и городских судей в пределах земских участков приводились в исполнение полицией. Кроме того, председатели судебных мест имели право исполнение решений поручать чинам полиции при недостатке судебных приставов (ст. 310 Устава).

Судебные приставы в своей деятельности по Уставу 1864 г. полностью находились под контролем суда, при котором они состояли. Приступая к исполнительным действиям, судебный пристав докладывал председателю суда об избранном взыскателем способе исполнения. Кроме того, судебный пристав обязан был вести особый журнал, куда он записывал все свои действия по исполнению решений (ст. 950 Устава гражданского судопроизводства). Этот журнал служил доказательством соблюдения приставом законов. По требованию сторон из него выдавались засвидетельствованные выписки. Обжаловались все действия судебного пристава по исполнению решений в течение 2-х недель тому суду, в округе которого исполнялось решение.

В действующем  российском законодательстве деятельность судебных приставов-исполнителей в  значительной степени выведена из-под контроля суда. В Федеральном законе «О судебных приставах» закреплено положение, согласно которому судебные приставы-исполнители теперь полностью подчинены органам исполнительной власти - органам юстиции. Однако российский опыт показывает, что такое положение не всегда оправдано. В дореволюционной России до тех пор, пока не было учреждено в результате судебной реформы 1864 г. особое сословие судебных приставов, находящихся всецело в судебной системе, оторванность органов исполнения от суда проявлялась в том, что «взыскания тянулись целые годы и десятки лет...».

Правда, следует  отдельно отметить надзорную функцию  прокуратуры России, которая в  рамках Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» осуществляет надзор за соблюдением законности судебными приставами-исполнителями.

В отличие  от действующего российского законодательства в революционном российском праве существовал институт предварительного исполнения решений. Под предварительным понималось исполнение не вступившего в законную силу решения окружного суда. Оно называлось предварительным ввиду того, что могло быть уничтожено в случае отмены решения окружного суда палатой.

1.2 Причины и основные составляющие реформы принудительного исполнения

Принятие Федерального закона "Об исполнительном производстве", регулирующего порядок принудительного исполнения судебных актов и актов других органов, позволило значительно укрепить гарантии защиты прав граждан и организаций в исполнительном производстве. В процессе его разработки необходимо было прежде всего восполнить пробелы в законодательстве, определяющем правила обращения взыскания на денежные средства и имущество граждан и организаций-должников, а также устранить противоречия, возникшие, в частности, между нормами ст. 411-413 ГПК РСФСР и ст. 56 ГК РФ. Кроме того, важно было создать правовые предпосылки для реального и своевременного исполнения решений судов, актов других органов и тем самым поднять их эффективность и авторитет в обществе, а также повысить ответственность организаций и граждан по своим обязательствам. Реализация этих задач потребовала создания новых органов принудительного исполнения с соответствующими полномочиями. Поэтому одновременно был принят Федеральный закон "О судебных приставах", который определяет правовую основу их деятельности. Его положения позволяют надежно обеспечить реализацию на практике Федерального закона "Об исполнительном производстве".

Шерстюк В.М. отвечая на вопрос: что принципиально нового внесено законами "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве" в условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, а также актов других органов, предусмотренных федеральным законом? – отмечает: названные законы четко определили задачи и правовую основу деятельности судебных приставов-исполнителей, установили требования, предъявляемые к лицам, назначенным на должность судебного пристава-исполнителя, порядок назначения и освобождения их от должности, обязанности и права судебных приставов-исполнителей, порядок обжалования их действий в суд, гарантии правовой и социальной защиты судебных приставов. Впервые в законе четко указаны органы принудительного исполнения судебных актов и актов других органов, предусмотрено обеспечение исполнительных действий иными органами и организациями, подробно регламентированы порядок возбуждения и окончания исполнительного производства и последствия нарушения требований, предъявляемых к исполнительному документу. По-новому решены многие вопросы, связанные с местом, временем и сроками совершения исполнительных действий; четко и полно определены сроки предъявления исполнительных документов к исполнению и порядок их исчисления, основания, влекущие перерыв этих сроков, а также приостановление, прекращение исполнительного производства, возвращение исполнительного листа и др ³.

Вместе с тем нельзя не сказать о том, что законодательные  новеллы действующего законодательства об исполнительном производстве апробированные на  практике, не совершенны. Не все они в должной мере согласованы между собой и с ранее действовавшими правовыми нормами, нечетко изложено содержание некоторых из них, что создает определенные трудности при применении.

Если ранее исследователи  отмечали, что «это (несовершенство) потребует совершенствования статей Закона на основе анализа и обобщения судебной практики» ⁴.

То теперь те же исследователи  говорят о необходимости реформирования ныне действующей системы законодательства о исполнительном производстве.

И действительно действующее  исполнительное законодательство содержит ряд недочетов и коллизий. Приведем несколько примеров.

Во-первых, во всем пласте исполнительного законодательства не дается понятие «исполнительный  документ», а ведь это одно из ключевых понятий исполнительного производства.

Во-вторых, как отмечает Лукачев М.Н., закон содержит и  серьезные коллизии: Так, «вопрос о пределах ответственности юридических лиц имеет большое значение для нормального функционирования имущественного оборота. Потенциальный контрагент должен иметь твердые гарантии удовлетворения своих требований в случае неисправности другой стороны. Законодатель выделил три правомочия юридического лица в отношении имущества: право собственности, право хозяйственного ведения и право оперативного управления. Каждое из них предусматривает разный объем ответственности юридического лица. Согласно п.1 ст.56 ГК РФ, юридические лица отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом, за исключением финансируемых собственником учреждений. Существенно уже ответственность учреждений и юридических лиц, имеющих право оперативного управления закрепленным за ними имуществом. Они отвечают по своим обязательствам только находящимися в их распоряжении денежными средствами, в случае недостаточности которых субсидиарную ответственность несет собственник имущества (п.2 ст.120 ГК РФ). Таким образом, на иное имущество учреждения не может быть наложено взыскание по гражданско-правовым обязательствам юридического лица.

Между тем ряд положений  Федерального закона от 21 июля 1997 г. №119-ФЗ "Об исполнительном производстве" не так однозначно определяет пределы ответственности учреждения. Пункт 5 ст.46 Закона предписывает в случае отсутствия у должника денежных средств обратить взыскание на иное имущество должника. При этом исключается наложение взыскания на имущество, если в федеральном законе содержится соответствующий запрет. Одним из таких ограничений может быть п.2 ст.120 ГК РФ.

Далее в Законе содержится глава, устанавливающая особенности  наложения взыскания на имущество должника - организации. Входящая в нее ст.58 в явном виде допускает возможность наложения взыскания на имущество, принадлежащее должнику-организации на праве оперативного управления. Допускается наложение на это имущество ареста и проведение в отношении него иных исполнительных действий. Указанная норма является специальной по отношению к норме ст.46, что формально делает ее более сильной.

Налицо коллизия, которая  может привести к нарушению прав как взыскателя, так и должника-учреждения».

И не смотря на то, что  Президиум ВАС РФ выработал рекомендации по разрешению указанного противоречия - Информационное письмо от 14 июля 1999 г. №45⁵, на законодательном уровне данная коллизия не решена.

Приведем еще один пример подчеркивающий недостаточность  действующего исполнительного законодательства.

Как отмечает, Морозова И.Б., Семин С.А. – есть основания полагать, что в законе "Об исполнительном производстве законодатель противоречиво подходит к роли суда и осуществлению им предварительного контроля за производством исполнительных действий ⁶. Авторы подчеркивают: решения о принятии отказа взыскателя от взыскания, об утверждении мирового соглашения принимаются судом, а решение о возвращении исполнительного документа взыскателю без исполнения, при котором необходим самый жесткий судебный контроль в целях исключения недобросовестного отношения к своим служебным обязанностям со стороны органов принудительного исполнения, принимается судебным приставом-исполнителем при утверждении его старшим судебным приставом (ст.26). Полномочие по отложению исполнительных действий передано судебному приставу-исполнителю (ст.22), а полномочия по приостановлению и возобновлению исполнительного производства оставлено за судом. Вопрос о прекращении исполнительного производства разрешается судом, а вопрос об окончании исполнительного производства, который включает в себя и прекращение исполнительного производства, и возвращение исполнительного документа взыскателю без исполнения, и фактическое исполнение исполнительного документа, разрешается судебным приставом-исполнителем (ст.27).

Из сказанного следует, во-первых, что в указанных положениях закона отсутствует логика. Законодатель, по сути, передает судебному приставу-исполнителю большие полномочия, чем суду при осуществлении контроля в исполнительном производстве. Во-вторых, такой порядок окончания исполнительного производства может привести к усугублению формального подхода судебного пристава-исполнителя к своим служебным обязанностям и к злоупотреблению властью с его стороны, поскольку судебный контроль за производством исполнительных действий, согласно действующему законодательству, почти утрачен. К тому же в законе нет конкретных норм, позволяющих в случае неисполнения исполнительного документа по вине судебного пристава-исполнителя взыскать с последнего весь причиненный взыскателю ущерб. (Это было предусмотрено в Уставе гражданского судопроизводства 1864 г., когда суд выносил определение о взыскании капитала, процентов и других издержек с судебного пристава за упущения по должности, если было доказано, что от этого последовало сокрытие имущества или самого ответчика.).