Основания приобретения и утраты гражданства Российской Федерации

В советский период наиболее распространенным основанием прекращения гражданства по инициативе государства было его лишение, которое являлось обязательным атрибутом советского законодательства о гражданстве, что предоставляло властям свободу чинить незаконные репрессии.¹⁰¹

Впервые в Законе РСФСР о гражданстве 1991 г. впервые в отечественной истории было зафиксировано правило о том, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства (п. 2 ст. 1).

С 1993 г. это правило  стало конституционной нормой. В ч. 3 ст. 6 Конституции РФ указывается, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства.

Аналогичное положение  содержится и в Законе о гражданстве 2002 г. (п. 4 ст. 4).

Сказанное выше, однако, не означает, что такая форма прекращения устойчивой правовой связи физического лица и государства, как лишение гражданства, в отечественном законодательстве в настоящее время отсутствует. Под понятие «лишение гражданства РФ» полностью подпадают предусмотренные в обоих законах случаи отмены решения о приеме в гражданство. В соответствии со ст. 22 Закона 2002 г. решение о приобретении лицом гражданства РФ подлежит отмене, если будет установлено, что данное решение принималось на основании представленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений. В данном случае имеет место именно лишение гражданства РФ, так как лицо, хоть и незаконно, но имеет некоторое время статус российского гражданина. При этом отмена решения о приобретении гражданства РФ является не чем иным, как санкцией за совершение противозаконных действий, что квалифицируется как лишение гражданства. Как отмечает А.Н. Головистикова, «Думается, термин «лишение гражданства» упущен законодателем умышленно, в память о прошлом, когда институт лишения гражданства использовался как механизм политических репрессий»¹⁰².

Таким образом, законодательство Российской Федерации при регулировании вопросов прекращения гражданства России, исходит из принципа добровольности его прекращения и невозможности лишения лица гражданства по инициативе государства. Однако, фактически принудительное лишение российского гражданства возможно в отношении лиц, приобретших его в нарушение закона.

3. Двойное гражданство  Российской Федерации: 

основания возникновения, особенности правового регулирования.

В практике международных  отношений имеют место случаи так называемой кумуляции гражданства (бипатризма), когда лицо (чаще всего независимо от своего желания) обладает гражданством двух или более государств. Как правило, проблема правового положения лиц с двойным гражданством рассматривается в курсе международного права, между тем она имеет немаловажное значение и для конституционного (государственного) права. Это значение заключается в том, что она непосредственно связана с определением правового положения таких лиц на территории государства, объема прав и свобод, гарантированных им государством, а также и возлагаемых на бипатридов обязанностей.¹⁰³

Можно сказать, что двойное гражданство - правовое состояние лица, означающее, что данное лицо является гражданином двух или более государств в соответствии с их законами.¹⁰⁴

Правовое регулирование  вопросов двойного гражданства - прерогатива государства, допускающего или отвергающего в отношении собственных граждан возможность приобретать гражданство другого государства или предоставлять свое гражданство другим лицам.¹⁰⁵

Двойное гражданство  возникает в силу многих причин, часто не зависящих от воли обладателя двух и более гражданств. Преобладающим источником двойного гражданства является расхождение в установленных различными государствами условиях и порядке приобретения и утраты прав гражданства - по рождению, по семейному положению (при браке, разводе или усыновлении) и при натурализации по желанию и ходатайству данного лица.¹⁰⁶

Нужно сказать, что двойное  гражданство редко приветствуется в странах мира. Так, принцип непризнания за гражданином СССР двойного гражданства впервые четко был сформулирован в Законе о гражданстве СССР 1978 г. Ст. 8 данного законодательного акта была специально посвящена этому принципу: «За лицом, являющимся гражданином СССР, не признается принадлежность к гражданству иностранного государства».¹⁰⁷

С.А. Авакьян подчеркивает, что до принятия Конституции 1993 г. вопрос о двойном гражданстве регулировался Законом о гражданстве 1991 г. В нем была статья 3 «Двойное гражданство», которая состояла из трех пунктов и предусматривала следующее: приобретение гражданства РФ иностранным гражданином допускается при условии его отказа от прежнего гражданства, если иное не предусмотрено международным договором  РФ (ч.1); гражданину РФ может быть разрешено по его ходатайству иметь одновременно гражданство другого государства, с которым имеется соответствующий договор РФ; граждане РФ, имеющие иное гражданство, не могут на этом основании быть ограничены в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из гражданства РФ.

По мнению С.А. Авакьяна, если россиянин мог иметь (приобрести) иное гражданство, то и иностранец мог  приобрести в качестве второго гражданство РФ. Однако Законом о гражданстве 1991 г. предусматривалось противоположное: в расчете на то, что будут договоры с другими странами, прежде всего бывшими республиками СССР, предполагалось, что граждане станут в первую очередь россиянами, но получат и местное гражданство, т.е. статус двойного гражданства; в остальном же условием предоставления российского гражданства был отказ от иностранного.¹⁰⁸

Однако республики не пошли на заключение подобных соглашений. Поэтому формулировка ч.1 Закона о  гражданстве 1991 г. 17 июня 1993 г. была заменена. После внесения коррективов Закон гласил, что за лицом, состоящим в гражданстве РФ, не признается принадлежность к гражданству другого государства, если иное не предусмотрено международным договором РФ. Таким образом, стало возможным приобретение российского гражданства с сохранением гражданства другого государства, но на условиях межгосударственного соглашения. Другие формулировки ст.3 Закона о гражданстве 1991 г. остались без изменений.

Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. в ч.1 ст.62 установила, что гражданин РФ может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором РФ, т.е. в Конституции РФ также был сделан акцент на возможность приобретения россиянами иностранного гражданства. Нововведение Закона о гражданстве 1991 г. о возможности приобретения гражданства РФ с сохранением иностранного гражданства осталось в силе  после принятия новой Конституции РФ, а это означало возможность двухстороннего процесса, т.е. как получение россиянами гражданства других государств, так и получение российского гражданства с сохранением иностранного на основе договоров РФ с другими странами.¹⁰⁹

В настоящее время, в некоторых странах мира двойное гражданство запрещено или существенно ограничено. Негативное отношение к двойному гражданству высказывают страны Балтии. В Литве и Эстонии оно не допускается; в Латвии гражданин, принявший гражданство иностранного государства должен выйти из латвийского гражданства.

В нашей стране, согласно ст.6 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» 2002 года гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин России, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. В свою очередь, приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства России.

Нужно сказать, что некоторые отечественные юристы рассматривают двойное гражданство как позитивное явление, способствующее интеграции государств, ликвидации административных барьеров и снятию социальной напряженности. А. Микитаев, бывший начальник Управления по вопросам гражданства Администрации Президента РФ, констатирует, что «никто из противников двойного гражданства до сих пор не мог привести никакого реального примера того, что этот институт нанес ущерб суверенитету какого-либо государства. Напротив, все говорит в пользу двойного гражданства, которое раскрепощает людей, дает им необходимую свободу. Ведь государства изначально создавались для того, чтобы поддерживать своих граждан и защищать их интересы».¹¹⁰

Наличие гражданства  страны проживания является гарантией  предоставления лицу социальных, политических, экономических и иных прав, приравнивая его тем самым к другим гражданам. Иностранные граждане лишены некоторых политических прав, например, избирательных прав. Они не могут осуществлять функции, связанные с государственной властью, т.е. занимать определенные государственные должности. Поэтому второе гражданство позволит лицу чувствовать себя участником общественной и политической жизни государства.

Однако наряду с положительными свойствами, двойное гражданство  обладает определенными трудностями, усложняющими его реализацию. К ним относятся проблемы, связанные с налогообложением, дипломатической защитой индивида и несением воинской службы. Кроме того, некоторые государства опасаются, что огромное количество бипатридов будет способствовать ослаблению суверенитета, возможности вмешательства в их внутренние дела. Существует порог безопасности (по разным подсчетам от 5 до 15 процентов иностранного населения), который любое заботящееся о своей целостности государство не может превысить.¹¹¹

Наиболее значимую сложность  и противоречивость представляют собой разрешение вопросов, связанных с воинской службой и дипломатической защитой бипатрида.

Вопрос о военной  службе лиц с двойным гражданством особенно часто был предметом  межгосударственных споров. Может возникнуть положение, когда лицо, имеющее двойное или множественное гражданство, подлежит призыву на военную службу в государствах своего гражданства, причем, конечно, оно будет проходить ее только в одном государстве. Другое государство, гражданином которого оно является, вправе, если это лицо окажется в пределах его юрисдикции, привлечь его к ответственности за прохождение военной службы в иностранном государстве или уклонение от призыва на военную службу. Защита, которую первое государство имеет право ему предоставить, практически оказывается бессильной. Вопрос может быть урегулирован либо путем непосредственных дипломатических переговоров, либо путем заключения международного договора о военной службе лиц с двойным гражданством.¹¹²

Значительным международным  актом в этой области является принятая 6 мая 1963 г. рядом стран Европейского Совета конвенция о сокращении многражданства и воинской службе лиц с многогражданством. В Конвенцию входят 10 стран нынешнего Европейского Сообщества, а также Швеция, Норвегия и Австрия. Согласно этой конвенции гражданин одной из стран-участниц, принявший гражданство другой страны-участницы, теряет свое первое гражданство. Великобритания, Ирландия и Испания ратифицировали только ту ее часть, которая касается порядка воинской службы бипатридов.¹¹³

Статья 5 конвенции устанавливает, что лица, обладающие гражданством двух или более договаривающихся государств, выполняют воинскую обязанность только в одном из этих государств. Это общее положение, согласно конвенции, может быть конкретизировано специальными соглашениями между любыми ее участниками.¹¹⁴

Европейская конвенция  о гражданстве от 7 ноября 1997 г. также  устанавливает положения относительно воинской обязанности в случаях множественного гражданства. Согласно конвенции, лица, имеющие гражданство двух или более государств-участников, должны выполнять свою воинскую обязанность только в одном из этих государств-участников.

Дипломатическая защита осуществляется со стороны государства  постоянного проживания бипатрида. В этом выражен так называемый принцип «эффективного гражданства», четко сформулированный Гаагской конвенцией о некоторых вопросах, касающихся коллизий между законами о гражданстве 1930 г.¹¹⁵ В соответствии с конвенцией государство не вправе осуществлять дипломатическую защиту своего гражданина в отношении другого государства, гражданством которого это лицо также обладает. В пределах третьего государства лицо, имеющее более чем одно гражданство, будет рассматриваться как имеющее лишь одно. Сохраняя за собой право применения своих законов, касающихся личного статуса и любого действующего международного соглашения, третье государство будет на своей территории признавать за таким лицом исключительно либо гражданство страны, где это лицо обычно и главным образом проживает, либо гражданство страны, с которой в данных обстоятельствах это лицо по-видимому наиболее тесно связано фактически.

Конечно, двойное гражданство - спорная и трудноразрешимая дилемма. На нее нельзя дать однозначный ответ. Между юристами, политиками и другими общественными деятелями по сей день продолжаются непримиримые дискуссии о вреде или пользе кумулятивного гражданства. Думается, двойное гражданство может принести как то, так и другое, так как кумулирует в своей сущности двойственные, противоположные грани. Поэтому к двойному гражданству необходимо относиться с определенной долей осторожности. При установлении кумулятивного гражданства следует прежде всего исходить из принципа обеспечения прав и свобод человека. На наш взгляд, ради избежания разрыва связей личности и государством происхождения, в котором остаются родной дом, семья, а также при наличии других обстоятельств, не позволяющих отказаться от своего собственного гражданства, установление двойного гражданства представляется наиболее гуманным решением.¹¹⁶

Кроме того, необходимо учесть, что количество бипатридов с каждым днем увеличивается, несмотря на запреты, санкции и другие способы ликвидации двойного гражданства. Это явление невозможно остановить, поскольку мировое пространство развивается, смывает границы, находится на пути мировой глобализации.