Опека и попечительство по действующему законодательству

Если рассматривать институт опеки и попечительства с точки зрения семейного права, то нельзя не отметить одну из главных его особенностей, а именно: в отличие от усыновления опека и попечительство не прекращают родительские правоотношения. Поэтому к установлению опеки и попечительства предъявляется согласно Закону об опеке и попечительстве минимум требований, которые заключаются в следующем:

а) согласие родителей несовершеннолетнего (при этом их пожелания, рекомендации относительно кандидатуры опекуна не имеют правового значения);

б) согласие несовершеннолетнего, над которым устанавливается опека или попечительство (если это возможно);

в) согласие самого опекуна или попечителя, причем его необходимо получить обязательно.

Так как опека и попечительство над несовершеннолетними детьми назначается с целью обеспечения их прав на семейное воспитание, то опекуны и попечители должны проживать с опекаемым ребенком вместе (одной семьей). Вместе с тем в случае, если несовершеннолетний, находящийся под попечительством, достиг 16-летнего возраста, и, по мнению попечителя, он уже достаточно самостоятелен, то в соответствии с п. 2 ст. 36 ГК РФ с согласия органов опеки и попечительства он может проживать отдельно (если есть такая возможность). Попечитель также вправе с согласия органов опеки и попечительства, если это необходимо, поместить (временно) опекаемого в то или иное детское учреждение. Несмотря на отдельное проживание подопечного, обязанности попечителя не прекращаются.

Таким образом, опека - форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста четырнадцати лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия.

Попечительство - форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со статьей 30 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Определение признаков опеки вообще без выделения ее особенностей, касающихся только несовершеннолетних, естественно породило необходимость включения ее положений в СК РФ. Нельзя было при этом избежать повтора правил, закрепленных ГК РФ. Одни из них СК РФ воспроизводит полностью, другие – аналогичные по существу, несколько в иной интерпретации. Под таким углом зрения и следует рассматривать ст. 145 СК РФ, которая претерпела существенные изменения после принятия Закона об опеке и попечительстве. Теперь ст. 145 СК РФ именуется несколько иначе: «Установление опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей». Другим стал ее п. 3, содержащий принципиально другие правила. Отныне отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением  опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, регулируются ГК РФ, Законом об опеке и попечительстве и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, если иное не предусмотрено СК РФ.

Налицо противоречия по своему содержанию ст. 145 СК РФ, имеющая своей целью перенос всех семейно-правовых норм, относящихся к опеке (попечительству) над несовершеннолетними, в лоно гражданского права, вопреки ст. 2 ГК РФ, определяющей круг отношений, регулируемых гражданским законодательством.

Вместе с тем можно считать неудачной попытку вытеснить из семейно-правового поля отношения по опеке (попечительству) над несовершеннолетними, поскольку их регулирование семейным законодательством исчезнуть не может даже благодаря усилиям такого противоречивого закона, каким является Закон об опеке и попечительстве. Тем более что все-таки СК РФ в иерархии законов занимает свое далеко не второстепенное место23.

Закон об опеке и попечительстве дополняет ст. 145 СК РФ следующими пунктами:

- п. 4, согласно которому устройство ребенка под опеку или попечительство осуществляется с учетом его мнения. Назначение опекуна ребенку, достигшему возраста десяти лет, осуществляется с его согласия. В данном случае законодатель ужесточает правила, касающиеся установления опеки (попечительства), ограничивая его согласием (несогласием) на то несовершеннолетнего;

- п. 5, согласно которому передача братьев и сестер под опеку или попечительство разным лицам не допускается, за исключением случаев, если такая передача отвечает интересам детей. Налицо, перенос правил, относящихся к такой форме устройства, как усыновление, на опеку (попечительство). Но если при усыновлении разрываются полностью все существовавшие ранее правовые связи между ребенком, родителями, родственниками, то при опеке (попечительстве) все правовые связи между ними сохраняются. Поэтому нет смысла создавать более жесткие условия для передачи несовершеннолетнего под опеку (попечительство);

- п. 6, согласно которому устройство ребенка под опеку или попечительство допускается в соответствии с Законом об опеке и попечительстве по договору, об осуществлении опеки или попечительства, в том числе по договору о приемной семье, либо в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, по договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании).

Это означает, что теперь правовым основанием возникновения отношений по опеке (попечительству) над несовершеннолетними, лишившимися родительского попечения, будет договор, а не решение административных органов. Тем самым предпринята еще одна попытка перевести семейно-правовые отношения на гражданско-правовые рельсы, что осложняет, а не упрощает процедуру устройства осиротевшего ребенка в семью, заменяющую родительскую;

- п. 7, в соответствии, с которым при устройстве ребенка под опеку или попечительство по договору об осуществлении опеки или попечительства требуется принятие акта органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя, исполняющих свои обязанности возмездно.

Данный пункт ст. 145 СК РФ также вызывает возражения: во-первых, руководитель администрации не принимает акт, а выносит постановление об установлении опеки (попечительства); во-вторых, до сих пор опекун (попечитель) выполнял свои обязанности безвозмездно. Ежемесячное государственное пособие на ребенка принадлежит только ему, оно составляет одну из разновидностей его имущественных прав и в перечень прав опекуна (попечителя) не входит.

Подстраховывая  обязательность заключения договора об опеке (попечительстве) над детьми, оставшимися без попечения родителей, абз. 2 п. 7 ст. 145 СК РФ предлагает при необоснованном уклонения органа опеки и попечительства, который принял акт о назначении опекуна или попечителя, исполняющих свои обязанности возмездно, от заключения договора об осуществлении опеки или попечительства опекуну или попечителю предъявить к органу опеки и попечительства требования, предусмотренные п. 4 ст. 445 ГК РФ.

Здесь сказано, что если сторона, для которой в соответствии с ГК РФ или иными законами заключение договора обязательно, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием  о понуждении заключить договор. Подобного рода осложнение на пути установления опеки (попечительства) над несовершеннолетними сиротами способно убить всякое желание заменить ему родителей.

Таким образом, перечисленные в Законе об опеке и попечительстве   нововведения содержат препятствия, можно сказать формальные, сформулированные по правилам регулирования гражданско-правовых отношений, что не в интересах детей, лишившихся родительского попечения. Для них главное – не соблюдение имущественного интереса, который, как правило, из-за бедности отсутствует, а семейное воспитание. Именно оно – суть, главный признак опеки (попечительства), регулируемой семейным законодательством.

Неслучайно ст. 2 СК РФ включает в круг отношений, регулируемых семейным законодательством, определение формы и порядка устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей.

Существовавшая до принятия Закона об опеке и попечительстве доступность использования данной формы устройства ребенка в семью, заменяющую родительскую, объясняет ее широкое применение. Популярности опеки (попечительства) не мешает и то обстоятельство, что ее осуществление подконтрольно государству в лице органов опеки и попечительства, обязанных осуществлять надзор за тем, как опекуны (попечители) реализуют свои права и обязанности.

Рассмотренные вопросы позволяют сделать следующие выводы:

1. с помещение в ГК РФ некоторых положений по регулированию института опеки и попечительства возник вопрос о правовой природе данного института. На наш взгляд правовая природа опеки и попечительства имеет двойственный характер, содержащий в себе как элементы семейно-правовой природы, так и гражданско-правовой;
2. опека и попечительство в гражданско-правовом смысле – это способ восполнения дееспособности и защиты прав и интересов несовершеннолетних и недееспособных лиц;
3. опека и попечительство в служебно-правовом смысле – это защита прав и интересов несовершеннолетних лиц, которые остались без попечения родителей, а также их воспитание;
4. СК РФ претерпел существенные изменения с принятием Закона об опеке и попечительства, который более расширил и дополнил некоторые положения семейного законодательства.

 

3. Основания установления и прекращения отношений опеки и попечительства

Сама по себе процедура установления опеки не отличается сложностью. Она предопределена ГК РФ и Законом об опеке и попечительстве и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, если иное не предусмотрено СК РФ и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы семейного права. В отличие от усыновления, опека (попечительство) устанавливается не в судебном, а в административном порядке. Постановление об установлении опеки (попечительства) подписывает руководитель местной администрации. Но всю подготовленную деятельность осуществляют органы опеки и попечительства, которыми согласно ст. 6 Закона об опеке и попечительстве являются органы исполнительной власти субъекта РФ. В своей деятельности эти органы руководствуются рядом правил.

Прежде всего, они выявляют детей, нуждающихся в устройстве в другую семью. К таким детям относятся те, кого считают утратившими родительское попечение по причине того, что родители (ст. 121 СК РФ):

- умерли;

- лишены родительских  прав;

- ограничены в родительских  правах;

- признаны недееспособными;

- больны;

-длительно отсутствуют;

- уклоняются от воспитания своих детей или от защиты их прав и интересов;

- отказываются взять своих  детей из образовательных, медицинских  организаций, организаций, оказывающих  социальные услуги.

На практике чаще всего имеет место сочетание нескольких причин отсутствия заботы со стороны родителей. Например, отец – умер или бомжует, мать – лишена родительских прав или страдает тяжелым заболеванием и находится на длительном лечении в больнице и т.п. Вот почему перечень оснований утраты родительского попечения относится к числу открытых.

Выявление детей, лишившихся родительского попечения, - это широкое понятие. Во-первых, органы опеки и попечительства, их представитель  сами находит тех, кто нуждается в их помощи. Во-вторых, они пользуются информацией, полученной в результате реализации п. 1 ст. 122 СК РФ, где сказано, что должностные лица организаций (дошкольных, образовательных, лечебных) и иные граждане, располагающие сведениями о детях, утративших родительское попечение, обязаны сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей.

Аналогичное по своему существу и даже текстуально совпадающее предписание содержит п. 3 ст. 56 СК РФ, согласно которому должностные лица организаций и иные граждане, которым станет известно об угрозе жизни или здоровью ребенка, о нарушении его прав и законных интересов, обязаны сообщить об этом в орган опеки и попечительства по месту фактического нахождения ребенка. При получении таких сведений орган опеки и попечительства обязан принять необходимые меры по защите прав и законных интересов ребенка. Подобного рода информация может поступать от жилищных органов, сотрудников МВД России, органов ЗАГС и др.

Абзац 2 п. 1 ст. 122 СК РФ обязывает органы опеки и попечительства в течение трех дней после получения тревожной информации провести обследование условий жизни ребенка. Если тревога оказалась напрасной, или есть близкие, готовые ему помочь, нет необходимости в принятии мер защиты прав ребенка. Иное дело, когда некому его защитить. Такой ребенок органы опеки и попечительства берут на свой учет, и предпринимает незамедлительно меры к устройству ребенка, оказавшегося в беде, направляют его в больницу, в приют, дом ребенка, детский дом и т.п.

Иногда, пока идет оформление документов, необходимых для устройства в семью, детское учреждение, ребенка старшего возраста поручают лицам, готовым на время заменить родителей. Предусмотренная Законом об опеке и попечительстве временная опека в отношении несовершеннолетних вряд ли уместна, так как также требует длящейся по времени проверки или подготовки.

Несколько иначе обстоит дело, когда ребенок, оставшийся без родительского попечения, находится в одном из детских учреждений, тогда как он может быть устроен в семью. Согласно п. 2 ст. 122 СК РФ руководители образовательных учреждений, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги или аналогичных организаций, в которых находятся дети, оставшиеся без попечения родителей, в семидневный срок со дня, когда им стало известно, что ребенок может быть передан на воспитание в семью, обязаны сообщить об этом в орган опеки и попечительства по месту нахождения данной организации. Если в течение одного месяца ребенка не удается устроить в семью, данные о нем поступают в соответствующие органы исполнительной власти субъекта РФ. А если и здесь не удается устроить ребенка, то информация о нем (анкета ребенка) поступает в федеральный орган исполнительной власти для учета в государственной базе данных о детях, оставшихся без попечения родителей, для дальнейшего их устройства в семью.

Анкета ребенка, внесенная в государственный банк о детях, оставшихся без попечения родителей, включает в себя следующую информацию:

- Ф.И.О., пол, дата и место  рождения, гражданство, место жительств  ребенка, оставшегося без попечения  родителей;

- приметы ребенка (рост, вес и другие приметы);

- состояние здоровья ребенка;

- причины отсутствия родительского  попечения ребенка;

- возможные формы устройства  ребенка, оставшегося без попечения  родителей;

- и другая информация, которая указана в ст. 6 Федерального закона РФ от 16.04.2001 г. № 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей»24.