Виды юридической техники

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.3.  Техника  систематизации юридических документов

В юридической науке споров относительно понимания систематизации права практически нет. Определение, которое никем не опровергается: систематизация правовых актов – это деятельность, направленная на их упорядочение и приведение действующих юридических документов в единую, согласованную систему.

Правотворчество – динамично развивающийся процесс, поэтому постоянно возникает необходимость принимать новые нормативные акты, изменять, дополнять действующие, отменять устаревшие, некоторые акты приходится укрупнять, кроме того, порой требуется делать подборки актов, регулирующих определенные сферы жизни, и комплектовать ими сборники⁵⁴. Следовательно, работа по систематизации правовых актов должна иметь постоянный характер.

Практически все ученые, касающиеся этой проблемы, ведут речь о систематизации нормативных актов, и только В. Н. Карташов заметил, что этим систематизация не ограничивается⁵⁵. Систематизируются не только нормативные, но и правоприменительные, а также интерпретационные акты (например, акты судов высших инстанций, а также акты Генерального прокурора РФ, издаваемые в основном в виде сборников). Этот перечень можно дополнить правореализационными документами. Их систематизация не имеет публичного характера, а производится внутри организаций, которые имеют дело с индивидуальными актами, связанными с их деятельностью.

Относительно вопроса предмета систематизации В. Н. Карташова полагает, что непосредственными предметами являются отдельные разделы (части, пункты и т. п.) этих актов, где содержатся конкретные нормативно-правовые, интерпретационные, правоприменительные предписания, подлежащие учету и группировке. Правда, С. С. Алексеев отмечает, что систематизации подлежат не только нормативные акты, но и юридические нормы⁵⁶.

Углубленный подход все же позволяет развести понятия «объект» и «предмет» систематизации, особенно это видно при консолидации.

Субъекты систематизации можно разделить на следующие  две группы:

1) частные лица (граждане, организации), которые проводят правосистематизаторскую работу по собственной инициативе. Ее результатом обычно является издание сборников, хотя ссылаться на них при решении юридических дел нельзя;

2) компетентные органы. Их  компетенция на проведение систематизации (которую еще называют официальной) устанавливается каким-либо правовым (нормативным или индивидуальным) актом. Такими органами являются, например, Государственная Дума, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, Конституционный Суд и др.

Этапы проведения систематизации можно обрисовать лишь в самом общем виде, поскольку они трансформируются в зависимости от того, какой вид систематизации проводится. Непреложным принципом является последовательность их выполнения.

Общие этапы проведения работы по систематизации таковы: составление плана систематизации; составление перечня правовых актов, которые необходимо систематизировать; сбор этих правовых актов; изъятие устаревших актов; внесение в правовые акты изменений и дополнений; анализ правовых актов; ревизия правовых актов; выбор критериев систематизации; размещение материала по рубрикам. Конечным результатом проведенной работы может быть сбалансированная и гармоничная система правовых актов.

Систематизация нормативных  актов – очень практичная юридическая работа. Ее проведение с большой долей вероятности может привести к успеху, нежели, допустим, создание нового закона, который еще неизвестно как покажет себя на практике.

Принципы систематизации как фундаментальные, основополагающие идеи движут субъектами права, выполняющими ту или иную юридическую работу. Под принципами систематизации понимают обязательные требования, реализация которых позволит субъектам систематизации достичь поставленного результата по приведению системы правовых актов в сбалансированную и пригодную для использования систему.

Существуют следующие  принципы: плановость (установление этапов проведения систематизации, сроков, конкретных исполнителей и др.); стремление к минимальному количеству нормативных актов; полнота (речь идет не только об исчерпывающем сборе актов, но и о ревизии их по всем основаниям); целесообразность (ревизию актов стоит проводить лишь тогда, когда есть опасность снижения эффекта от использования правовых актов); оперативность (поскольку право – это динамичная система, приведение ее в рабочее состояние должно быть быстрым, так как последующие ее изменения только осложнят работу); непрерывность (достижение гармонии правовых актов – явление временное, динамизм правовой системы не предполагает приостановку этой работы); экономичность (работа по систематизации относится к числу высокоинтеллектуальных действий, поэтому повышение ее производительности, а также возможное снижение издержек может ее удешевить); доступность (поскольку юридические документы затрагивают интересы людей, следует думать о том, как расширить и сделать достаточно легким пользование ими);  демократичность (имеется в виду выявление общественного мнения относительно того, какая форма систематизации будет более подходящей); гласность (процесс и результаты работы по систематизации полезно делать достоянием общественности, поскольку правовые акты затрагивают их интересы); профессионализм (желательно, чтобы систематизаторской работой занимались знатоки этого дела); научность (привлечение разработок ученых в области систематизации позволит использовать не только освоенный, но и зарубежный опыт, а также новые прогрессивные идеи).

Кодификация как вид систематизации  в интеллектуальном плане самый трудный вид систематизации, и создание кодекса занимает довольно длительный период, требует объединения усилий множества высококвалифицированных специалистов. Например, для подготовки ныне действующего Гражданского кодекса РФ был создан Центр частного права, где были собраны лучшие специалисты в области цивилистики. Для создания других кодексов (Трудового, Семейного, Уголовно-процессуального и т. д.) также формировались большие коллективы из видных ученых России, опытных практических работников и др.

Кодификация – это упорядочение нормативного массива путем коренной переработки содержания имеющихся в определенной сфере правового регулирования нормативных актов и создания на их основе единого юридически и логически цельного нормативного акта. Таково понимание кодификации в российской правовой науке.

Кодификация существенно  отличается от других видов систематизации и имеет следующие признаки:

1) целью кодификации является создание единого и согласованного нормативного акта;

2) кодекс – это фундаментальный нормативный акт, посредством которого систематизируются отношения всей отрасли права. При этом он закрепляет основы правового регулирования той или иной сферы общественных отношений, а потому не отменяет существование других видов нормативных актов, более того – предполагает их необходимость;

3) цельность кодексу придает  не только однородность регулируемых  им общественных отношений (его  предмет), но и специфический метод  их регулирования, а также закрепленные  в немпринципы отрасли права;

4) кодификация осуществляется  периодически в зависимости от накопленного нормативного материала и объективной необходимости его всесторонней переработки; 

5)при кодификации приходится иметь дело с правовыми предписаниями, нормами права, институтами права. Именно они являются ее предметом;

6)собранные правовые предписания перерабатываются основательно, т. е. они могут быть изменены, дополнены, преобразованы;

7) все правовые предписания, намеченные для включения в кодекс, требуется увязать и расположить по заранее разработанной логической схеме;

8) кодификация имеет определенные  ограничения, которые должны быть приняты во внимание: время существования отрасли, института, ставших объектами кодификации (лишь «старые» отрасли, накопившие значительный нормативный массив, могут быть кодифицированы); скорость изменения общественных отношений, регулируемых нормативными актами, составляющими объект кодификации (быстро изменяемые жизненные ситуации, например пенсионные, вряд ли могут быть кодифицированы);

9) результаты кодификации всегда имеют официальный характер. Только законодательный орган (Федерации или ее субъекта), по статусу самый компетентный в области правотворчества государственный орган, может дать жизнь кодексу и принять его в качестве закона;

10) кодифицированный акт  является обязательным для всех  его адресатов;

11) кодифицированные законы, хотя и считаются по юридической  силе равноправными с законами  некодифицированными⁵⁷, но такой подход противоречит одному из основных правил юридической техники: специальный закон имеет преимущество перед законом общим. Кодекс не всегда регулирует все тонкости общественных отношений. И если по этой причине приходится издавать закон более детальный и специализированный, нет никаких оснований оказывать преференции кодифицированному акту. Несмотря на это кодексы в системе законов занимают видное место и имеют большой авторитет.

Кодификация начинается только тогда, когда вынесено решение государственного органа о ее проведении и финансировании. Именно государственный орган берет на себя решение вопроса, необходима ли кодификация. Для кодификационной работы должны быть собраны профессионалы высокого класса, причем разного профиля: и ученые – юристы, лингвисты, политологи, специалисты в той сфере жизни, которая стала объектом кодификации, и политики, и практические работники с большим опытом. План работы коллектива должен быть разбит на этапы с указанием примерных сроков выполнения работ на каждом из них, необходимы распределение обязанностей между членами рабочего коллектива и определение этапа включения их в работу. Кроме того важны сбор и отбор нормативного материала, подлежащего кодификации. А также важно обобщение зарубежного опыта в сфере законодательства, являющейся объектом законопроектных работ; необходимы предварительный анализ нормативного материала и решение вопроса о целесообразности кодификации. Кодификацию следует начинать только тогда, когда это целесообразно и тем более если проявляются негативные явления, связанные с ее отсутствием. Следует изучить реальную обстановку в стране и определить объективные и субъективные факторы, которые могут сказаться на действии будущего кодекса.

Например, создатели Трудового  кодекса РФ, изучив социальную обстановку в стране, не пошли на радикальные изменения в регулировании трудовых отношений, а остановились на принятии в 2001 г. упрощенного варианта Кодекса, в большей мере сохранившего прежние традиции в сфере труда. Прошло несколько лет, обобщен опыт его применения. Сегодня уже есть понимание того, что в регулировании трудовых отношений надо идти дальше. При кодификации важны анализ собранных для переработки нормативных актов и вычленение нормативных предписаний, которые войдут в кодекс. Кодекс РФ об административных правонарушениях по содержанию четко делится на две части: материально-правовые и процессуальные нормы. Понятно, что они связаны друг с другом. Но направленность этих двух видов норм разная: охранительная и процессуальная. Если подходить к кодификации профессионально, то следовало бы нормы, закрепляющие порядок защиты административно-правовых отношений, оформить в виде особого нормативного акта – административно-процессуального кодекса.

Нормативные предписания, отобранные для переработки кодекса должны быть классифицированы по вопросам. Самый ответственный этап – составление текста проекта кодекса, формулирование его статей.  Текст проекта должен подвергнуться широкому обсуждению среди научной общественности. Проект кодекса должен пройти всестороннюю экспертизу различного профиля (юридическую, лингвистическую, логическую, политологическую и др.). Проекту кодекса с учтенными замечаниями предстоит утверждение на комиссии по кодификации. Обычно проводится отраслевая кодификация. Однако может быть осуществлена институциональная кодификация, только в ее названии не всегда используется термин «кодекс» (например, Лесной кодекс РФ, но «Закон о несостоятельности (банкротстве)», Правила дорожного движения).

Консолидация – это второй по сложности вид систематизации после кодификации. Предметом научного исследования консолидация стала недавно. Это связано с ускорением изменений в социальной жизни делает кодификацию не вполне пригодной для эффективного регулирования постоянно меняющихся общественных отношений. Получается, для того чтобы кодекс, созданный с такими большими временными, материальными и человеческими затратами, просуществовал достаточно долго, в нем следует закреплять лишь самые общие положения. Но в таком случае его неизбежно придется сопровождать более детализированными законами. Вот почему практика вышла на усредненный вариант: консолидацию юридических документов.

На сегодняшний день существует большой разброс мнений по вопросу о природе консолидации. Одни ученые (А. С. Шебанов, Д. А. Керимов и др.) полагают, что консолидация является разновидностью инкорпорации. Другие исследователи (А. А. Ушаков, Н. Н. Захарова, А. С. Пиголкин и др.) считают, что она представляет самостоятельный вид систематизации. С точки зрения третьих (В. Н. Карташов), это разновидность правотворческой деятельности.

Все же следует согласиться  с В. Н. Карташовым⁵⁸ в том, что консолидация очень близко стоит к кодификации и поэтому имеет прежде всего правотворческий характер, хотя в результате ее проведения достигается большой эффект и по систематизации юридических документов.

Итак, консолидация – это объединение множества правовых актов по одному или нескольким смежным вопросам в один новый правовой акт.

Примером консолидированного нормативного акта является Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах», объединяющий несколько сотен нормативных актов, устанавливавших социальные льготы для этой категории граждан. Авторы Закона выстроили материал по очень простой схеме: определили категории ветеранов и перечислили меры социальной поддержки для каждой категории. Закон был создан достаточно быстро и существенно облегчил ветеранам пользование нормами права.