Проблемы использования механизма государственного финансового регулирования экономики в современной России

Рисунок 3.1.1. Структура федеральной финансовой помощи региональным бюджетам в 1997-98 г.г.

Несмотря  на увеличение доли трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов, общий объем федеральной финансовой помощи в 1998 году значительно уменьшился по сравнению с предшествующим периодом (см. Таблицу 3.1.1). Так суммы, переданные региональным бюджетам по различным каналам, снизились с 2,6% ВВП в 1997 году до 1,57% ВВП в 1998 г, фактический объем ФФПР по итогам года уменьшился с 1,26% ВВП до 1,1% ВВП, а выделение регионам бюджетных ссуд оказалось ниже их погашения на 0,03% ВВП. В первом полугодии общий объем выделяемых трансфертов находился на достаточно высоком уровне (особенно по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года) — в среднем около 1,3% ВВП, однако с июля по ноябрь общий объем трансфертов резко снизился до 0,2% – 0,8% ВВП при почти полном прекращении предоставления данного вида финансовой помощи в счет зачета трансферта на федеральную часть НДС.

В этой связи  следует отметить, что:

Традиционной проблемой для любого государства, в первую очередь федеративного, является задача справедливого распределения властных полномочий, ответственности и ресурсного обеспечения внутри страны, между уровнями власти. Основные финансовые ресурсы реализации государственных полномочий аккумулируются в бюджетной системе с помощью налоговых и неналоговых доходов.

Принципы  новой бюджетной системы Российской Федерации основываются на модели бюджетного устройства и бюджетного процесса федеративного  государства, которые получили название «бюджетный федерализм».

Важной  функцией бюджета как инструмента  государственного регулирования является выравнивание (перераспределение) доходов между группами граждан ( в пользу попавших в зону объективных социальных рисков: болезнь, старость, безработица, бедность и т.д.), и между регионами страны для обеспечения условий жизнедеятельности в разных точках единого государства. В мировой практике концепция эффективного федерализма на соблюдении трех условий:

- разграничение  полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

- наделение  всех уровней власти фискальными  ресурсами для выполнения своих  полномочий;

- сглаживание  вертикальных и горизонтальных  дисбалансов с помощью бюджетных трансфертов для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на всей территории страны.

Первое  условие связано с выполнением  государством своих основных функций  по предоставлению общественных услуг (управление, правоохранительная деятельность социальные задачи. Обеспечение макроэкономической стабильности, поддержка национальной экономики, территориального развития и т.д.) путем децентрализации части государственных полномочий и распределения ответственности за их исполнение между тремя уровнями власти и управления..

Выполнение  второго условия призвано обеспечить реализацию государственных задач на всей территории страны за счет государственных и муниципальных финансов, аккумулируемых (преимущественно за счет налогов) на каждом уровне власти и управления или передаваемых им в распоряжение для организации обеспечения общественными услугами. Распределение расходных полномочий осуществляется исходя из стандартов, ориентированных на сопоставимый уровень потребления общественных благ населением на всей территории страны, независимо от проживания, а налоговый (доходный) потенциал располагается неравномерно по территории страны в силу исходных различий в обеспечении природными, трудовыми ресурсами, в уровне социально-экономического развития.

В связи  с этим возникает противоречие, выражающееся в несбалансированности расходных и доходных полномочий. В этом случае вступает в силу третье условие действия бюджетного федерализма – сглаживание дисбалансов различными способами или бюджетное регулирование.

Это является главной задачей государственного финансового регулирования российской экономики на современном этапе.

Экономическая же сущность бюджетного федерализма определяется сочетанием ряда принципов:

- единства  общегосударственных интересов  и интересов населения как  основы сбалансированности интересов  всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

- сочетания  централизма и децентрализации  при разграничении бюджетно-налоговых  полномочий, расходов и доходов,  распределении и перераспределении  последних в консолидирование  бюджеты субъектов федерации  на объективной основе;

- самостоятельности  бюджетов и ответственности органов  власти каждого уровня за сбалансированность бюджета;

-активного  участия субъектов Федерации  в формировании и реализации  бюджетно-налоговой политики государства,  включая межбюджетные отношения.

Многообразие  принципов бюджетного федерализма  может быть сведено к трем ключевым – единству бюджетной системы, ее сбалансированности и реальной самостоятельности  бюджетов разного уровня. Последний  принцип включает степень самообеспеченности, оценку способности регионов и территорий к социально-экономическому развитию.

Степень финансовой самостоятельности ограничивается рядом факторов. Долгое время считалось, что неэффективность субнациональных  органов является главным препятствием к расширению их полномочий. Однако высокий образовательный потенциал, развитие информационных технологий, расширение сферы демократически избранных органов власти и управления, возможностей государственно-общественного контроля за ними частично устраняют эти препятствия. Другая опасность усиленной финансовой самостоятельности может быть связана с развитием сепаратистских, националистических тенденций, политического хаоса. Чрезмерная децентрализация, как и чрезмерная централизация, несут в себе разрушительный потенциал.

Анализируя принципы бюджетного федерализма, можно отметить, что к организационно-политическим инструментам регулирования федеративных отношений следует отнести равноправие субъектов, законодательное разграничение прав и ответственности между федеральным и региональными уровнями, сочетание централизма и децентрализации в управлении, активное участие субъектов в формировании бюджетной политики.  К финансово-экономическим-самостоятельность бюджетов, экономическую самодостаточность регионов, сбалансированность доходных полномочий и расходной ответственности, вертикальное и горизонтальное выравнивание.

Итак, из всего многообразия аспектов рассматриваемого явления наиболее существенные, можно  определить бюджетный федерализм как  систему отношений, направленных на поиск баланса интересов Федерации и ее субъектов в целях достижения устойчивого территориального развития, обеспечения доступности потребления основных общественных благ населением с помощью:

- разграничения  отношений по расходным полномочиям;

- достижения  самостоятельности и равноправия бюджетов разного уровня, то есть соответствия финансовых ресурсов органов власти и управления их полномочиям и ответственности;

- перераспределения  финансовых ресурсов для сбалансированности  бюджетов.

 

ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОГО БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Схема стр.18.

Специфика российской модели фискального федерализма  определяется рядом обстоятельств. Это огромная исходная дифференциация регионов по основным политико-административным, экономическим и социальным характеристикам. С другой стороны – это ярко выраженная ориентация на фискальную модель бюджетного федерализма.

Основные  особенности политико-административного  характера:

- излишне  раздробленная численность (89) субъектов  Федерации – для сравнения,  например, в Канаде, занимающей по размерам территории второе место в мире после России, всего 10 провинций или субъектов федерации, что позволяет проводить гораздо более взвешенную политику бюджетного федерализма.

- новообразование  части субъектов РФ никак не  связывалось с наличием финансовой самостоятельности, а продиктовано парадом национальных суверенитетов; в настоящее время треть субъектов РФ (32 из 89) существуют как национальные образования.

- шесть  разновидностей политического статуса  субъектов РФ: 49 областей, 21 республика, 1 автономная область, 12 автономных округов, 6 краев и 2 мегаполиса. При этом свыше половины субъектов РФ заключили отдельные договора о разграничении полномочий с федеральным центром, а несколько субъектов РФ в собственных конституциях провозгласили статус, противоречащий Конституции РФ (это российские республики – Саха (Якутия), Татарстан, Башкортостан, Чечня, Тыва, Коми, Бурятия). Например, ассоциированное членство Татарстана в РФ, объявление себя суверенными государствами Татарстаном, Чечней и т.д. Поэтому, логичным итогом особых статусов стало установление особых бюджетно-налоговых взаимоотношений с федеральным центром. Так, в 1994 году средний уровень налоговых перечислений в федеральный бюджет с территорий субъектов РФ составлял 40-50%. При этом Татарстан перечислил 16% налогов, собранных на территории, Башкортостан – 12%, Саха (Якутия) – ничего.

- шесть  разновидностей муниципальных образований  (административные районы, города, в  том числе республиканского, краевого, областного, окружного значения; городские районы и округа; поселки городского типа; сельские администрации; сельские населенные пункты) при конституционном закреплении их негосударственного статуса.

- семь  федеральных округов ( Центральный,  Северо-Западный, Южный, Приволжский,  Уральский, Сибирский, Дальневосточный).

Создание  семи федеральных округов стало  новым явлением для России. Этот процесс стал результатом завершения этапа стихийной децентрализации, упорядочения законодательной базы и выравнивания экономического потенциала российских регионов.

Также в  ряду социально-экономических особенностей российской модели фискального федерализма  можно выделить:

- наличие  нескольких групп экономических  регионов, которые отличаются по  уровню экономической самостоятельности  (развитые, развитые выше среднего, средние, ниже среднего, слаборазвитые).

- различия  субъектов РФ по социально-демографическим  характеристикам -численности и  плотности населения, средней  продолжительности жизни, природно-климатическим  условиям, национальным и историческим  особенностям.

Специфика развития бюджетного федерализма в  РФ является также и сложная территориальная  дифференциация природных, экономических, экологических условий. Две трети  земель – Заполярье, северные территории с экстремальными условиями жизни. По объему валового регионального продукта (ВРП) на душу населения в 1996 году субъекты РФ различались в 18 раз, по средней продолжительности жизни – на 17 лет у мужчин и 12 лет у женщин. Разница между покупательной способностью населения – отношением среднедушевых доходов к региональному прожиточному минимуму – в 1996 году составляла 6 раз, в 1997 году увеличилась еще на треть. В несколько раз отличается наличие транспортной и инженерной инфраструктуры между субъектами Федерации, а внутри субъектов – еще больше.

Противоречивой проблемой статусного характера является конституционное закрепление негосударственного статуса муниципальных образований. Во многих странах мира действует одна бюджетная система – государственная, совокупность бюджетов государственных образований и составляет бюджетное устройство. В России бюджетная система поделена на две части: бюджеты органов государственного управления и бюджеты органов местного самоуправления.

Бюджетный кодекс РФ объявляет части бюджетной  системы самостоятельными. В отличие  от ранее действовавшего законодательства он устанавливает лишь один уровень местных бюджетов, которые определены как бюджеты муниципальных образований.  (Пономаренко Е.В. Теоретические основы бюджетного федерализма.  Материалы конференции «Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне». Модуль 2.- М: РАКС, 2002.)

В бюджетном  законодательстве нет понятия бюджетов городских районов, городов районного  значения, поселков, сельсоветов. В  России в настоящее время насчитывается  около 30 тыс. местных территориальных единиц, имеющих органы административного управления. Только 12 тыс. из них имеют статус муниципальных образований и всего 5 тыс. – самостоятельные бюджеты. Остальные, как правило, работают по смете.

Однако  в бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ о бюджетной политике в 2007 говорится о том что, «особенностью бюджетного процесса 2006  года стало формирование собственных бюджетов нескольких  тысяч вновь образованных муниципальных образований. При этом принятые на федеральном уровне решения позволили субъектам Российской Федерации самостоятельно определять сроки и порядок перехода к модели организации местного самоуправления с учетом реальной ситуации на местах.  46 субъектов Российской Федерации приняли решение не откладывать создание полноценной системы местного самоуправления.» (Бюджетное Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2007 году.)

Имеет место  и ресурсная разбалансированность региональных и местных бюджетов. По закону о федеральном бюджете на 2002 год в нем должно было быть сконцентрировано почти 65% доходов консолидированного бюджета страны и всего 42% расходов. Но уже в 2005 году продолжена реформа федеративных отношений. «Федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации на 2005 год впервые были исполнены в условиях законодательно установленного разграничения расходных обязательств и доходных источников. Сбалансированность региональных бюджетов улучшилась.» (Бюджетное послание…)

Необходимо  отметить, что реформа межбюджетных отношений, осуществляемая в стране, нацелена не только на оптимизацию распределения доходных и расходных источников в рамках классической системы представлений, но и на преодоление пропасти между официальными и фактическими правилами, и упорядочению неформальных составляющих.

Вместе  с тем, развитие отношений фискального  федерализма в России происходит весьма противоречиво и болезненно. Главный предмет пересекающихся интересов всех трех уровней власти – права, обладание которыми влечет за собой осязаемые экономические преимущества (на земельные ресурсы, недра, богатые полезными ископаемыми, устойчиво работающие структуры реального сектора, а также полномочия в сферах налогового, таможенного, валютного регулирования и др.) Поэтому противоречивое развитие федеративных отношений в России особенно наглядно просматривается в законодательной и экономической сферах, принимая черты конкуренции за реальные экономические и административные ресурсы. Речь идет об их совместном использовании для реализации властных полномочий. Это касается, во-первых, региональных прав собственности на землю, контроля за природными ресурсами, устойчиво работающими предприятиями и т.д., во-вторых, - стратегий регионального развития. Анализ большинства из заключенных договоров о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами ( а таких договоров заключено свыше 56 ) наглядно демонстрирует ожесточенную борьбу регионов и центра за четко выраженные экономические интересы, разделение доли налоговых поступлений. (Лексин В.Н. Законодатеьная база регулирования межбюджетных отношений. Материалы конференции «Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне». Модуль 2.- М: РАКС, 2002.)  Расширение полномочий и ответственности, например, в социальной сфере, характеризуется обратной тенденцией – побольше переложить друг на друга.