Проблемы использования механизма государственного финансового регулирования экономики в современной России

В демократическом обществе бюджетные  приоритеты отражают коллективную волю граждан, толкование которой возложено на политических представителей народа. От того, насколько продуманы и корректно встроены в структуру общегосударственной финансовой политики экономические механизмы, реализующие именно такое понимание бюджетных отношений, во многом зависит реальный баланс общегосударственных и региональных интересов, а значит, и целостность государства, стабильность состояния общества.

Долгосрочная политика государственного регулирования в бюджетной сфере, постулатные основы которой заложены в Бюджетном кодексе, должна быть направлена на создание условий для эффективного обращения и перераспределения финансовых ресурсов с целью последовательного развития рыночной экономики, стимулирования инвестиционной и предпринимательской активности, а также реализации функций федеральных, региональных государственных органов и органов местного самоуправления.

Сегодня российская демократии еще  слишком далека от идеальной, и сегодня  в России бюджет отражает не только коллективные предпочтения, а скорее предпочтения правящей элиты. На практике бюджетный процесс зачастую осуществляется под давлением и воздействием со стороны групп, представляющих как правило не самые многочисленные слои общества и их интересы. Хотя перестройка бюджетной системы под влияием политических и экономических преобразований уже началась, бюджет еще не может в полной мере выполнять свои экономические функции, присущие ему в современной рыночной экономике, и пока не стал инструментом обеспечения ответственности государства перед населением.(Горегляд В.П. Бюджет как финансовый регулятор экономического развития.-М.: Экономика, 2002.)

Тем не менее, сегодня российский бюджет – это не тот бухгалтерский  баланс «главного денежного фонда  страны», каким он был в недавнем прошлом, когда содержание бюджета  полностью определялось показателями плана, бюджетные расходы каждой отрасли экономики соответствовали разделам планов экономического развития, а распределение средств осуществлялось плановыми органами.

Можно выделить три экономических  фактора которые обусловили пересмотр роли бюджета:

- использование рыночных механизмов  в процессе распределения средств  в экономике в целом;

- растущее понимание того, что  большинство предприятий не относятся  к государственному сектору, и  что предприятиям надо дать  возможность самостоятельно осуществлять процесс управления производством, в котором государству отводится лишь опосредованная роль;

- признание необходимости усиления роли государства в проведении макроэкономической политики и роли бюджета как важного инструмента достижения стабилизации посредством сбалансированного движения централизованных финансовых потоков.

Содержание функции бюджетного регулирования характеризуется процессами распределения и перераспределения финансовых ресурсов не только между различными уровнями государственной власти, всеми субъектами бюджетных отношений, но и между разными подразделениями общественного производства. Сфера действия этой функции определяется тем, что в отношения с бюджетом вступают почти все участники общественного производства.

Основным объектом бюджетного перераспределения является чистый доход, однако это не исключает возможности перераспределения через бюджет и части стоимости необходимого продукта, а иногда и национального богатства. Ежегодно формируемый бюджет через количественные характеристики своих основных параметров отображает не просто суммы денежных средств, проходящих через финансовую систему, а экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики.

Таким образом, бюджетное регулирование  – это по существу организованная система управления бюджетным устройством государства. При этом под бюджетным устройством понимается организация взаимосвязей между звеньями бюджетной системы и участниками бюджетного процесса, основанная на правовых нормах. Бюджетное устройство включает: структуру бюджетной системы, принципы построения бюджетной системы, бюджетов и организацию бюджетного процесса.

Следовательно, бюджетное регулирование  должно обеспечивать достаточно устойчивое динамическое равновесие не только самой  бюджетной системы как составной части финансовой системы государства, но и всей системы конкурентного рыночного равновесия.

Одновременно бюджетное перераспределение  финансовых ресурсов является объективно обусловленной системой оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы,- тем, которые в силу исторически сложившихся экономических условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий. Кроме того, ресурсы вышестоящих бюджетов могут и должны использоваться, для того, чтобы воздействовать на процесс формирования структуры расходов нижестоящих органов власти, отражающих приоритеты более высоких уровней власти.

Можно констатировать, что регулирующая функция бюджета не носит ни запретительного, ни ограничительного характера, она позволяет лишь отслеживать и корректировать степень и формы разумного косвенного воздействия государства на воспроизводственный процесс.

Современное понимание регулирующей функции бюджета заключается  в том, что вместо принципа командования, она призвана реализовать принцип служения государства интересам общества, суть которого заключается в том, что бюджет объективно через количественные характеристики формирования и использования фонда денежных средств государства отображает экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики.

Благодаря этому свойству бюджет может  «сигнализировать» о том, как  поступают в распоряжение государства финансовые ресурсы от разных субъектов хозяйствования, соответствует ли размер централизуемых ресурсов государства объему его потребностей, достаточно ли эффективно «работают» в экономике прямые государственные инвестиции и т.д. При этом в бюджетном процессе «высвечиваются» слабые места, «болевые точки» в экономике страны, и правительство имеет возможность посредством корректировки направления движения централизованных финансовых ресурсов воздействовать на активизацию деятельности тех или иных производств и сфер экономики.

Фискальная функция бюджета  предполагает, с одной стороны, обеспечение  финансовыми ресурсами выполнения государством своих прямых управленческих, оборонных внешнеполитических, социальных задач, то есть государственных услуг, которые возложены на него обществом.

С другой стороны, фискальная функция  бюджета не ограничивается только потребностью государства в финансовых ресурсах, необходимых для предоставления государственных услуг. Для того, чтобы повышалась эффективность  государственных услуг, недостаточно только наращивать их объемы, в равной степени необходимо создание условий для эффективного размещения и использования всех имеющихся в государстве ресурсов и поддержания определенного уровня экономической активности.

Реализуя фискальную функцию (функцию  финансового обеспечения) через приоритеты своей бюджетной политики, государство корректирует пропорции распределения первичных доходов не только через уровень налоговой нагрузки на экономику и субъектов рыночных отношений, но и через соотношение валовой прибыли экономики, оплаты труда наемных работников, субсидии на производство и импорт.

Ресурсоемкость бюджетной системы (как составной части государственных  финансов), которая характеризуется  уровнем ее доходного потенциала (включающего налоговую нагрузку и собственные доходы бюджета) в системе конкурентного рыночного равновесия, должна соизмеряться с бюджетной затратоемкостью. Это и есть ни что иное как уравновешивающее влияние функции финансового регулирования бюджета. Поэтому функция финансового обеспечения бюджета (фискальная функция) непосредственно связана с функцией бюджетного регулирования, однако она имеет свои специфические формы реализации.

Составляя значительную часть государственных  финансов, федеральный бюджет играет важнейшую роль в осуществлении  государственной социально-экономической политики и в системе макроэкономического регулирования. В этой связи особое значение приобретают стабилизационная и структуро-преобразующая функции бюджета, то есть активное использование бюджетного механизма для стимулирования экономического роста, ускорения научно-технического прогресса, формирования позитивных структурных сдвигов, развития ключевых отраслей в соответствии с государственными приоритетами и т.п.

В этой связи необходимо отметить, что в «Бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2008 - 2010 годах» были намечены:

ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОЙ СТРАТЕГИИ НА 2008- 2010 ГОДЫ И ДАЛЬНЕЙШУЮ ПЕРСПЕКТИВУ

Бюджетная стратегия  на среднесрочную перспективу должна быть ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов.

При формировании и реализации бюджетной стратегии Правительству  Российской Федерации надлежит сосредоточиться на решении следующих основных задач.

Первое. Превращение федерального бюджета в эффективный инструмент макроэкономического регулирования. В перспективе должно быть обеспечено снижение инфляции до приемлемого уровня 3 - 4 процента в год. Этому будут способствовать соблюдение принципа адекватности реальных темпов роста бюджетных расходов темпам роста экономики с учетом планируемого на перспективу снижения налогового бремени, проведение взвешенной политики в сфере использования конъюнктурных сверхдоходов от экспорта углеводородов, регулирование тарифов на продукцию субъектов естественных монополий, а также реализация бюджетных программ, направленных на устранение инфраструктурных ограничений в экономике, провоцирующих дополнительный рост цен.

Второе. Обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджета. При уменьшении необходимости стерилизации избыточного денежного предложения в целях стабилизации макроэкономических показателей на первый план выходит задача обеспечения устойчивости бюджетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевых цен.

Для этих целей Стабилизационный фонд Российской Федерации необходимо преобразовать в Резервный фонд и Фонд будущих поколений.

Резервный фонд должен обеспечивать расходы бюджета в случае значительного  снижения цен на нефть в среднесрочной перспективе.

Объем Резервного фонда, а также объем доходов от нефти  и газа, используемых для финансирования расходов федерального бюджета, необходимо законодательно зафиксировать в  процентном отношении к валовому внутреннему продукту, предусмотрев при этом 3-летний период для перехода к новым принципам управления нефтегазовыми доходами.

Фонд будущих поколений  должен аккумулировать доходы от нефти  и газа, которые образуются в результате превышения доходов от нефтегазового  сектора над отчислениями в Резервный фонд и средствами, используемыми для финансирования расходов федерального бюджета.

Правительству Российской Федерации необходимо разработать  механизмы и соответствующие  изменения в бюджетное законодательство, обеспечивающие увеличение доходов от размещения накопленных средств.

Третье. Дальнейшее удлинение  горизонта бюджетного планирования. Формирование и утверждение федерального бюджета на 3-летний период целесообразно  рассматривать в качестве основы для перехода к долгосрочному  финансовому планированию. Необходим практический опыт разработки и использования долгосрочных (на период до 10 - 15 лет и более) бюджетных прогнозов, включающих в том числе количественные критерии устойчивости бюджетной системы, приемлемости налоговой и долговой нагрузки, оценки рисков для бюджетной системы.

В рамках этой работы следует  провести оценку объемов публичных  обязательств Российской Федерации, прежде всего пенсионных, и основных бюджетных  программ на долгосрочную перспективу  с учетом влияющих на них устойчивых факторов и тенденций.

У субъектов Российской Федерации и муниципальных образований  уже в 2007 году появится возможность  формирования и утверждения своих  бюджетов на 3-летний период.

Четвертое. Обеспечение  исполнения расходных обязательств. В основу бюджетной политики должно быть положено безусловное исполнение действующих обязательств. Принципиальные решения об их отмене, прекращении или реструктуризации должны вырабатываться до завершения формирования проекта бюджета.

Необходим взвешенный и  осторожный подход к увеличению и принятию новых расходных обязательств с учетом имеющихся ресурсов. Должен быть сформирован четкий и прозрачный механизм оценки финансовых возможностей для принятия новых обязательств, определения их объема и состава, оценки ожидаемой эффективности и анализа альтернативных решений. Новые бюджетные программы и законодательные инициативы могут приниматься только при наличии твердой уверенности в возможности их финансового обеспечения.

Пятое. Проведение анализа  эффективности всех расходов бюджета. Необходимо внедрить в практику деятельности Правительства Российской Федерации современные методы оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов. Надо помнить о том, что задача бюджетной политики - это последовательное повышение качества жизни граждан. В связи с этим требуются не только отчеты о предоставлении медицинских и образовательных услуг, а достижение результатов по снижению заболеваемости и смертности, повышению конкурентоспособности наших школьников и студентов. Поэтому уже на этапе разработки отдельных мероприятий и комплексных программ Правительству Российской Федерации следует определять конечные цели реализуемых действий и процедуры оценки последствий этих действий.

Следует расширять состав и улучшать качество предоставляемой  законодательным органам, общественности, гражданам информации о достигнутых  и планируемых целях бюджетной  политики и результатах использования бюджетных ассигнований, в том числе об эффективности реализации бюджетных программ.