Практические аспекты финансирования учреждений среднего (полного) образования в РФ

В то же время, только создание конкурентной среды в сфере общего образования  позволит найти пути выхода из кризиса. Конкурентная среда вне финансово-хозяйственной  самостоятельности школы практически  не возможна. Требуются иные организационно-правовые формы, которые позволят ряду учреждений общего образования, взяв на себя всю полноту ответственности, участвовать в конкурсном распределении бюджетных средств, привлекать внебюджетные средства и самостоятельно и гибко планировать реализацию и тех, и других с точки зрения повышения качества образовательных услуг.

На данный момент ярким показателем  того, что достаточно большое количество общеобразовательных учреждений стремятся  к получению финансово-хозяйственной  самостоятельности, является становление  вокруг школ некоммерческих партнёрств и организаций, создаваемых профессиональными  и родительскими сообществами. Ожидания, которые имеются в сфере общего образования в части ведения  финансовохозяйственной деятельности в ряде инновационных школ, прямо противоположны тенденциям централизации, которые наметились в последние несколько лет в связи с принятием ряда Федеральных и региональных законов.

Среди преимуществ можно явно выделить две группы:

1. Расширение границ самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности.

• расширение бюджета образовательной организации, т.е. возможность получения не только государственного (муниципального) заказа на образование, но и привлечение дополнительных инвестиций.

• в связи с переходом от финансирования учреждения к закупке за счет бюджета конкретных образовательных услуг, а также возможным расширением бюджета АУ путем реализации услуг непосредственно населению, организация получит большую финансовую самостоятельность.

2. Расширение «пределов» общего образования.

• возможность реализации нетиповых основных и дополнительных образовательных (как государственных, так и авторских) программ, как через конкурсные механизмы заказа, так и непосредственно населению (родителям) через индивидуальный договор.
• возможность формирования штатного расписания вне типовых положений и тарифных коэффициентов.
• возможность иметь в штате не только преподавателей-предметников но и специалистов осуществляющих специфическую деятельность в рамках нетиповых образовательных программ (рефлексологи, тьюторы, проектировщики, навигаторы и т.д.)
• создание условий для саморазвития учащихся согласно индивидуальным образовательным траекториям.

Разворачивание же механизмов достижения преимуществ, которые предоставляет  переход образовательного учреждения в автономные представляется в трёх основных направлениях:

• подходы к расчёту бюджета образовательной организации (нормативно-подушевое финансирование, программно-целевое инвестирование средств) на конкурсной основе;
• разворачивание механизмов муниципального и внешнего заказа;
• варианты дифференциации заработной платы работников автономного учреждения.

Инвестиционный подход в финансировании образования возможен с появлением механизмов распределения бюджетных  средств на реализацию образовательных  программ каждой образовательной ступени. Таким механизмом может стать  система государственного (регионального, муниципального) заказа и гражданского заказа. Заказчиками в этих случаях  будут являться органы исполнительной власти и гражданские институты (или конкретные граждане) соответственно.

Важно отметить, что заказ закрепляется специальным договором, на основании  которого организация оказывает  образовательные услуги в рамках заявленных программ. В ситуации конкурсного  распределения бюджетных средств  возрастает роль гражданских институтов, осуществляющих экспертные функции  и функции внешнего заказчика. Наиболее логичным было бы формирование института попечительства на муниципальном и региональном уровнях. Основной функцией Союза попечителей муниципалитета становится участие в формировании муниципального заказа на образовательные услуги (закреплённые в образовательных программах каждой образовательной ступени). Союз попечителей становится и своеобразным переговорщиком с властью в интересах образования, и прямым заказчиком, показывающим, какого типа, уровня, объёма, направленности программы являются наиболее востребованными родительским сообществом и сообществом работодателей.

Социально-экономические риски, которые  должно учитывать образовательное  учреждение при переходе в АУ весьма разнообразны, но могут быть условно отнесены к трём основным тематикам:

1. Сложение с учредителя субсидиарной ответственности, принятие этой ответственности самой организацией, работа в рамках норм Гражданского Кодекса в части ответственности по обязательствам.
2. Вопросы наделения организации собственностью, оценка и процедуры передачи этой собственности, формы передачи.
3. Обеспечение социальных гарантий педагогических работников и соблюдение конституционных прав граждан на обучение.

Переговоры с властью напрямую и через общественных переговорщиков (например, Попечительские советы) является ведущим механизмом избежания рисков, при реализации моделей перехода ОУ в АУ.

Вопрос о субсидиарной ответственности, которую в связи с переходом  в статус организации учредитель с себя слагает - один из самых остро  обсуждаемых в связи с обсуждением  закона об автономных учреждениях в  сфере образования. В существующей системе бюджетирования средних  школ, конечно же, риск взять на себя ответственность очень велик. Учитывая неповоротливость и избирательность  финансовых механизмов в образовании  с большой долей вероятности  можно было бы предположить, что  затея с организацией - очень рисковое предприятие. И данный факт не имеет  смысл оспаривать.

В инновационных моделях по переходу в статус организации явно прослеживается тенденция уравновешивания этого  риска путём придания большего веса управляющему (попечительскому) совету, посредством которого учредитель и  общественность сможет разделить бремя  ответственности в принятии непростых  и нетиповых решений с руководством школы.

Формат решения вопроса об уравновешивании  рисков собственной субсидиарной ответственности  в организации - фиксация нормативных  актов об управляющем совете и  его функционале. Эти нормативные  положения выводятся отдельными положениями устава организации (АУ) или фиксируются в специальных  положениях по организации.

Вопросы наделения организации  собственностью, оценка и процедуры  передачи этой собственности, формы  передачи.

В моделях перехода образовательного учреждения к новым организационно-правовым формам общий подход к вопросам связанным  с собственностью фактически блокирует  правомерность тезиса о том, что  переход в статус организации - есть скрытая приватизация образования. Фактически, действуя в рамках существующего  законодательства, возможно решение  вопроса о собственности в  трёх вариантах: безвозмездное пользование, оперативное управление, передача в  собственность организации. То есть муниципалитет имеет возможность  регулировать вопросы с сохранением  муниципальной собственности, не подвергая  её риску в случае наступления  ситуаций, связанных с выплатой долговых обязательств организации. Конкретные варианты и алгоритмы действий руководителей  ОУ и структур муниципалитета отражены в моделях (см. приложения).

Итак, если муниципальная собственность  передаётся в собственность автономного  учреждения, то эта собственность  действительно условно попадает в зону риска, так как этим имуществом с момента своего образования, АУ станет отвечать по своим обязательствам. Но имеется три очень важных момента, которые сводят этот риск к нулю:

1. Сделки, стоимость которых превышает определённый процент от общего баланса АУ, происходят под контролем учредителя.
2. После ответа по своим обязательствам в случае банкротства АУ, всё его имущество может быть направлено на образовательные цели (например, на открытие новой АУ или нового ОУ).
3. Во избежание риска муниципальной собственностью учредитель может наделить АУ муниципальной собственностью на правах безвозмездного пользования, что пресекает возможность использования этого имущества в случае наступления ответственности АУ по долговым обязательствам.

Заметим, что процедура передачи муниципального имущества в безвозмездное  пользование достаточно проста. Для  этого требуется распоряжение (постановление) Главы муниципалитета с соответствующим  поручением органу управления образованием (учредителю АУ) и Управлению Муниципальным  Имуществом. В результате АУ заключает  трёхсторонний договор, согласно которому балансодержателем имущества становится орган управления образованием, а  АУ пользуется этим имуществом безвозмездно.

Важно знать, что в этом случае, АУ освобождает себя от всевозможных процедур и финансовых обязательств, связанных с регистрацией прав собственности  на имущество и землю, но при этом теряет и большую свободу в  распоряжении этим имуществом (прежде всего, возникнут вопросы, связанные  с предоставлением помещений  в аренду). Обеспечение социальных гарантий педагогических работников и  соблюдение конституционных прав граждан  на обучение.

Переход в статус организации может  создавать ситуации риска в части  социальных гарантий педагогических работников ОУ и других участников образовательного процесса. В моделях перехода ОУ в статус АУ зафиксированы основные «болевые точки», возникающие при переходе:

• при переходе в статус организации возникает период, когда новое руководство может выстроить кадровую политику организации с «чистого листа», не принимая на себя обязательств трудоустройства бывших сотрудников ОУ;
• согласно действующим нормативно-правовым актам педагоги, работающие в организациях, не имеют возможности исчисления стажа к пенсии по выслуге лет;

Обозначенные риски требуют  компенсации в варианте создание дополнений к имеющейся законодательной базы, либо в варианте финансовых гарантий со стороны учреждений и организаций, например, в части накопительных пенсий в частных пенсионных фондах, предоставление социальных гарантий при потере рабочего места и т.д.

Заключение

Получение образования - это право любого человека, независящее от положения в обществе и от физического состояния. Это  право закреплено Конституцией Российской Федерации. Наряду с опережающим  повышением объема бюджетного финансирования этой сферы, созданием условий повышения  эффективности использования бюджетных  средств необходимо привлечение  образовательным учреждением внебюджетных финансовых ресурсов. Меры, нацеленные на увеличение бюджетного и внебюджетного  финансирования образования, должны сочетаться с мерами, направленными на оптимизацию  использования ресурсов этой сферы. При этом экономическая эффективность  не может противопоставляться социальной.

Финансирование  образовательных учреждений представляет собой процесс, направленный на решение  его текущих задач и задач  развития. В целом объем бюджетных  ассигнований на реализацию государственных  гарантий в области образования  в современной России определяется на основе применения элементов стандартизации процесса обучения, финансового нормирования расходов, формирование государственного (муниципального) заказа по видам бюджетных  услуг. Однако нельзя не сказать, что  при любой системе финансирования экономическая эффективность и  социальная справедливость в образовании  должны дополнять друг друга.

Планирование  расходов на образование на уровне министерств и ведомств осуществляется по методу бюджетирования, ориентированного на результат осуществляется. Главная  особенность этого метода заключается  в четкой формулировке целей и  задач деятельности бюджетополучателя, при которой устанавливается  зависимость выделяемых из бюджета  средств от конечного результата. При бюджетировании, ориентированном  на результат, выделяются  системы  показателей, по которым будет осуществляться мониторинг степени достижения поставленных целей. Однако, как выяснилось в ходе исследования материалов, вся трудность заключается не в оценке показателей, а в определении целей деятельности и результативных показателей. Одним из основных инструментов мониторинга является доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. ДРОНДы должны являться документами на основании которых распределяются бюджетные ассигнования, но как показала практика в настоящее время они лишь являются аналитическими докладами.

Проанализировав финансирование и рассмотрев систему  планирования расходов образовательных  учреждений, мы пришли к выводу, что  недостаточное финансирование образовательных  учреждений приводит к снижению материально-технического обеспечения учреждений, недостаточному уровню оплаты преподавательского труда, в связи, с чем снижается число квалифицированных преподавателей и не обновляется педагогический состав, что в свою очередь ведет  к снижению качества обучения.