Практические аспекты финансирования учреждений среднего (полного) образования в РФ

Концепция взаимосвязана с основными направлениями  социально экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу и определяет приоритеты и меры реализации генеральной, стратегической линии в предстоящее десятилетие – модернизация образования.

Образовательная политика России, отражает общенациональные интересы в сфере образования  и, предъявляя их мировому сообществу, учитывает вместе с тем общие  тенденции мирового развития, обуславливающие  необходимость существенных изменений  в системе образования:

• ускорение темпов развития общества, расширение возможностей политического и социального выбора, что вызывает необходимость повышению уровня готовности граждан к такому выбору;
• переход к постиндустриальному, инновационному, информационному обществу;
• значительное расширение масштабов межкультурного взаимодействия, в связи с чем, особую важность приобретают факторы коммуникабельности и толерантности;
• возникновение и рост глобальных проблем, которые могут быть решены лишь в результате сотрудничества в рамках международного сообщества, что требует формирование современного мышления у молодого поколения;
• динамичное развитие экономики, рост конкуренции, сокращение сферы неквалифицированного и малоквалифицированного труда;
• глубокие структурные изменения в сфере занятости, определяющие постоянную потребность в повышении профессиональной квалификации и переподготовку работников, росте их профессиональной мобильности;
• возрастание роли человеческого капитала, который в развитых странах составляет от 70 до  80 % национального богатства, что, в свою очередь, обуславливает интенсивное, опережающее развитие образования, как молодежи, так и взрослого населения⁴.

Эффективная и качественная система образования  является важным фактором позиционирующим  страну, как одну из ведущих стран  мира, ее международного престижа, обладающую высоким уровнем культуры, науки, образования. 

1.2. Источники финансирования учреждений среднего (полного) образования в РФ

1.2.1. Бюджет, как основной источник финансирования учреждений среднего (полного) образования

Рассмотрение  вопросов финансирования образования  за счет бюджета тесно связано  с изучением организационной  структуры самой системы образования  и отдельных её элементов. Очевидно, что в прямой зависимости от методики планирования находятся вопросы  распределения средств между  исполнителями государственного (муниципального) заказа, т.е. фактическое финансирование учреждений. Современное законодательство определяет, что каждое учреждение имеет статус субъекта финансово-хозяйственной  деятельности. В Федеральном законе «Об образовании» указано, что образовательное  учреждение самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную деятельность.

Использовать  бюджетные средства по своему усмотрению бюджетные учреждения не в праве  из-за целевого финансирования расходов казначейством по предметным статьям. Подавляющее большинство дошкольных учреждений и школ обслуживаются  органами казначейства через централизованные бухгалтерии.

Федеральный центр определяет общие правовые рамки функционирования образовательной  системы и основные ориентиры  государственной политики. Субъекты РФ и органы местного самоуправления (ОМСУ) несут ответственность за принятие решений, касающихся региональных и муниципальных особенностей системы  образования.

Следующий предмет ведения государства  и ОМСУ – учредительство и владение государственными и муниципальными учебными заведениями. Как правило, учредителями государственных и  муниципальных учреждений образования  выступают органы управления, которые  по закону несут ответственность  за финансирование расходов по выполнению государственного или  муниципального образовательного заказа.Он представляет собой взаимоотношения, возникающие между органами государственной или муниципальной власти, гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта федерации или муниципалитета, и образовательными организациями, расположенными на соответствующей территории, по поводу оказания последними образовательных услуг в соответствии с действующим законодательством в целях обеспечения социально-экономического и культурного развития субъекта федерации или муниципального образования и реализации конституционного права граждан на образование.Государственныйили муниципальный образовательный заказ является одним из новых механизмов взаимодействия в области удовлетворения общественных потребностей и не зависит от формы собственности его исполнителя.

Образовательный заказ ограничен возможностями  бюджетного финансирования и рамками  государственных стандартов, он формируется  федеральными, региональными и муниципальными органами власти и управления. В  этой связи дефицит бюджетного финансирования и недостаточная гибкость  государственной  системы явились главными факторами создания негосударственных образовательных учреждений (НОУ), включая сеть корпоративных учреждений профессионального образования.

В соответствии с Федеральным законом «Об  образовании» НОУ имеют право  после получения государственной  аккредитации на бюджетное финансирование. В мировой практике существуют страны, в которых запрещено прямое и  косвенное субсидирование негосударственных  образовательных учреждений (США, Италия и др.). В большинстве же стран имеют место  промежуточные  варианты, дающие возможность выделения минимального финансирования частным  структурам  в случае выполнения ими государственных образовательных стандартов. Например, в Японии размер ассигнований на одного учащегося НОУ в 14 раз меньше, чем в государственном учреждении. И только в некоторых странах (Бельгия, Венгрия, Ирландия, Россия) негосударственные учреждения включены в схему бюджетного финансирования по установленным для государственных учреждений нормативам. В этой связи следует вернуться к рассмотрению системы государственных именных финансовых обязательств, направленных на расширение рыночных элементов хозяйствования в образовании посредством организации конкуренции между учебными заведениями за привлечение студентов.

Основными документами, регулирующими ответственность  и права учредителя и образовательного учреждения, являются договор о взаимоотношениях между ними и устав образовательного учреждения. В соответствии с Федеральным  законом «Об образовании» устав  разрабатывается образовательным  учреждением самостоятельно. Договор  о взаимоотношениях образовательного учреждения с учредителем, определяющий порядок финансирования, управление образовательным учреждением и  включающий другие правовые аспекты, является двухсторонним актом. При оформлении договорных отношений по распределению  финансовых полномочий подробно излагаются обязанности сторон, права и ответственность, жестко регламентируются вопросы деятельности учреждения. Если обязанности предполагают требования к объёму и характеру  работы, то права создают условия  для их выполнения, а ответственность  означает возможность применения санкций  вышестоящих органов за ненадлежащее выполнение обязанностей. В договоре определяются виды образовательных  программ (основных и дополнительных), которые будут профинансированы за счёт бюджета и без согласия учредителя не могут быть изменены, устанавливаются минимальные нормы наполняемости при комплектовании классов и групп, при снижении которых учредитель вправе уменьшить финансирование.

Учредитель  берёт на себя обязательства по финансированию учреждения в соответствии с утверждённой сметой расходов. Если учреждение не имеет  самостоятельной бухгалтерии,  то  учредитель обязуется осуществлять финансово-бухгалтерское обслуживание его деятельности через централизованную бухгалтерию. Учредитель обязан регулярно контролировать соблюдение условий договора и анализировать итоги финансово-хозяйственной деятельности учреждения.

Обязанностью  образовательного  учреждения  является своевременное представление учредителю программы развития, обоснований потребности в бюджетных средствах, а также объёмах предполагаемого поступления внебюджетных источников финансирования, расходование бюджетных средств по целевому назначению и эффективное использование закреплённых за учреждением объектов собственности. Такая регламентация позволяет образовательному учреждению в пределах выделенных средств на оплату  труда  самостоятельно устанавливать штатное расписание и структуру управления деятельностью, осуществлять выплату надбавок, доплат и других выплат стимулирующего характера работникам; привлекать дополнительные источники финансирования. 

Общий порядок  финансирования расходов по всем отраслям регламентирован Бюджетным кодексом РФ. В соответствии с ним все  учреждения и организации, финансируемые  за счёт бюджета, называются получателями бюджетных средств, а их учредители в лице органов управления – главными распорядителями средств бюджета. Они утверждают сметы доходов  и расходов, составляют бюджетную  роспись в разрезе подведомственных учреждений и вносят в неё коррективы, составляют сводную отчётность, контролируют деятельность учреждений. 

 Суть  казначейской схемы исполнения  бюджета заключается в полном  переводе оплаты расходов бюджетополучателей  напрямую поставщикам услуг и  исполнителям работ (кроме денежных  выплат работникам и студентам). Если раньше средства бюджета  поступали на счёт учреждения, а затем использовались им  по своему усмотрению (безусловно, с соблюдением законодательства), то в настоящее время для  всех учреждений в казначействе  открыты лицевые счета с указанием  постатейного и поквартального  распределения средств. В рамках  указанной росписи казначейства  могут выполнить поручения учреждений  на оплату тех или иных расходов. Движению средств через органы  казначейства предшествует санкционирование  расходов, включающее в себя ежемесячное  лимитирование затрат, фактическое принятие бюджетных обязательств и осуществление платежа.

Порядок финансирования бюджетных расходов через казначейства прогрессивен по своему характеру и экономически целесообразен. Он может дать положительные  результаты для государства не только в части совершенствования методов  управления финансовыми ресурсами, но и в части получения оперативной  информации о кассовых расходах, перечисления средств по назначению, контроля за финансовыми операциями бюджетополучателей. Однако с внедрением казначейских технологий значительно затрудняется решение  повседневных  хозяйственных вопросов у исполнителей бюджетных услуг.

Определённые  трудности возникают из-за  необходимости   учёта  средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, на лицевых счетах в органах казначейства. Законодательством установлено, что такие средства наряду с бюджетными поступлениями расходуются в строгом соответствии со сметами доходов и расходов, подлежат контролю со стороны казначейств и главных распорядителей бюджетных средств, а это в определённой степени лишает руководителей учреждений оперативности.

В Российской Федерации носителем ответственности   за  всю деятельность учреждения, включая финансовую, является руководитель. На него возлагаются  вопросы  оптимизации бюджетных расходов и целевого использования средств. Целевой характер выделяемых ассигнований определяется кодом бюджетной классификации. Самостоятельное перераспределение средств  между  предметными статьями  не  допускается.

Таким образом,  финансирование  образовательных учреждений представляет собой процесс, направленный на решение его текущих задач и задач развития. В целом объём бюджетных ассигнований на реализацию государственных  гарантий  в области образования в современной российской практике определяется на основе применения элементов стандартизации процесса обучения, финансового нормирования расходов, формирования государственного (муниципального) заказа по  видам  бюджетных услуг. Однако нельзя не сказать, что при любой системе финансирования экономическая эффективность и социальная справедливость в образовании должны дополнять друг друга. 

1.2.2. Внебюджетные источники финансирования  общеобразовательных учреждений

     В условиях  реформирования образования и  неустойчивости экономической ситуации  в России, важное значение приобретает стабильность финансового обеспечения образовательного процесса в образовательных учреждениях.     

 Система  образования все больше включает  в себя рыночные формы организации  работы. Бюджетные средства крайне  ограничены и не всегда доступны, поэтому образовательные учреждения  осваивают новую для себя задачу  – удовлетворение потребностей  общества в дополнительных образовательных  услугах. Выявление и учет запросов  различных категорий заказчиков  становится обязательным условием  деятельности образовательных организаций. Для большинства школ система многоканального и многоуровневого финансирования стала действующей моделью и иного пути они не предполагают. В данной модели, помимо разного уровня бюджетных средств образовательных учреждений становятся внебюджетные доходы.     

 Внебюджетные средства – это все средства, получаемые образовательным учреждением от выполнения работ, оказания услуг, реализации продукции на договорном гражданско-правового характера и иные поступления, кроме бюджетного финансирования, средства, возмещающие расходы по созданию товарной услуги – образовательной деятельности.     

 Помимо  бюджетного финансирования образовательных  учреждений на основе государственных  и местных нормативов, образовательные  учреждения, независимо от их  организационно-правовой формы,  вправе привлекать в порядке,  установленном законодательством  РФ, дополнительные финансовые средства. Такими средствами являются:

- доходы, полученные  за счет оказания дополнительных  платных образовательных услуг;

- добровольные  пожертвования и целевые взносы  физических и юридических лиц,  в том числе иностранных граждан  и (или) иностранных юридических  лиц;

- доходы, полученные  образовательным учреждением от  предпринимательской деятельности, предусмотренной его уставом⁵.       

В соответствии с Законом РФ «Об образовании (ст. 4б) государственные и муниципальные  учреждения вправе оказывать населению, предприятиям, учреждениям и организациям платные дополнительные услуги.

Дополнительные  услуги осуществляются за счет внебюджетных средств: