Практические аспекты финансирования учреждений среднего (полного) образования в РФ

В последние  годы проблемы образования стали  предметом активного обсуждения. Связано это с тем, что так  или иначе проблемы образования  касаются едва ли не всего населения  страны. Характерной особенностью современного состояния  бюджетного финансирования в России является недостаточное выделение  финансовых ресурсов для функционирования учебных заведений. Налицо практика финансирования из бюджета лишь основных видов расходов образовательных  учреждений. При этом не покрываются  бюджетными ассигнованиями даже те расходы, которые предусмотрены законом «Об образовании».

Несмотря  на все реформы, проводимые в системе  образования Правительством Российской Федерации, в системе финансирования остается ряд проблем.

Чаще  всего к основным проблемам сферы  образования на муниципальном уровне относят:

1.Дефицит денежных ресурсов, непроработанность схемы многоканального, в том числе внебюджетного, финансирования.

2.Отсутствие адекватной системы  мониторинга состояния образования и единой системы информационного  обеспечения, специализированной  службы сбора и анализа информации.

3.Недостаточную разработанность  кадровой политики в сфере  образования.

4.Преобладание оперативного управления  образованием над программно-целевым.

5.Слабое участие общественных  организаций в реализации политики  в данной сфере.

Еще одна актуальная проблема современной системы  среднего образования касается положения, в котором оказались малокомплектные  школы, расположенные в основном на селе.

После распада  СССР в России было закрыто более 19 тысяч сельских школ. Почти все  они были ликвидированы не в 1990-е  годы, когда экономическая и демографическая  ситуация в стране была особенно тяжелой, а в последние десять лет. В  наши дни процесс закрытия школ не прекращается, а активизируется. Так, в первую пятилетку XXI века закрылись 6,5 тысячи школ, а во вторую — почти 13 тысяч.

Министерство  образования и науки РФ объясняет  закрытие школ уменьшением числа  детей и заботой о качестве образования сельских школьников. На деле же в образовательной политике возобладал узко экономический подход — так называемая «оптимизация», стремление максимально сэкономить на образовании.

В свое время  в Законе РФ «Об образовании» декларировалось, что малокомплектная сельская школа  финансируется независимо от числа  учащихся. Однако после введения подушевого финансирования активизировала процесс ликвидации школ, финансирование зависит только от численности детей, и сельская школа, соответственно, себя окупить не может.

Учитывая, что в настоящее время уровень  рождаемости в России значительно  превысил не только показатель 1990-х  годов, но в отдельные годы превышает  уровень смертности, можно ожидать  повторения истории с детскими садами. В 1990-е годы многие из них закрыли, однако сегодня очередь в детские  сады достигла 1 миллиона 700 тысяч детей. Через некоторое время похожая  ситуация может произойти и с  сельскими школами.

Кроме того, в результате закрытия малокомплектных  сельских школ немало педагогов остались без работы. Только часть учителей трудоустроены в другие школы. Официально считается, что в сохранившихся  школах остались лучшие учителя, а у  их учеников теперь больше возможностей для развития.

Однако  исследования свидетельствуют о  том, что благодаря небольшому количеству детей учителя могут общаться с каждым из них — это позитивно  сказывается на уровне образования. Кроме того, сами дети учат друг друга. В итоге качество образования  оказывается выше.

В России на смену малокомплектным школам приходят большие, в которые детей  из разных деревень возят на специальных  школьных автобусах. Реже — устраивают в школы-интернаты, где они не только учатся, но и живут.

Проблема  существования малокомплектных  школ относится не только к сфере  образования, но и к сфере национальной безопасности. Не секрет: село, в котором  исчезает школа, само умирает. Это вопрос не финансовой политики, но политической воли и ошибочного экономического подхода к образованию, ведь если экономить на образовании, впоследствии придется тратить несравненно больше.

3.2. Предложения по преобразованию  системы финансирования учреждений  среднего образования

Важнейшим условием функционирования и развития любой социальной системы является ее финансовое обеспечение. В настоящий  период времени для системы образования  одним из проблемных моментов является совершенствование механизма финансового  обеспечения, внедрение новых механизмов, методов и моделей, ориентированных  на создание гибкой многоканальной системы, обеспечивающей решение как текущих, так и стратегических задач сферы  образования.

Мировая практика свидетельствует, что система  образования имеет возможность  нормально функционировать и  развиваться, обеспечить полное общее  среднее образование для всех граждан страны, когда расходы  на эти цели находятся на уровне 5-7% от ВВП с учетом конкретных условий  и традиций каждой страны¹². 

Национальная  доктрина образования в Российской Федерации декларирует такую  государственную политику в области  финансирования среднего образования, которая  сможет обеспечить опережающий  рост расходов на систему образования  в общем объеме государственных  расходов и существенное повышение  их эффективности, создание условий  для привлечения в сферу образования  средств из внебюджетных источников¹³.

На первом этапе реализации Доктрины (до 2004 г.) предполагалось, что темпы роста  бюджетных средств будут опережающими по отношению к темпам роста общего объема расходной части бюджета.

На втором этапе (до 2010 г.) ожидалось, что темпы  роста объемов бюджетного финансирования образования будут соответствовать  темпам роста ВВП. Дополнительный объем  финансовых средств будет поступать  из семейных бюджетов и средств предприятий.

На третьем, современном этапе реализации Доктрины до 2025 года поставлена задача при сохранении темпов роста бюджетного финансирования добиться дальнейшего увеличения поступлений в систему образования финансовых средств из различных внебюджетных источников¹⁴.

Совершенствование финансирования образования осуществлялось и осуществляется по двум основным направлениям¹⁵:

1. Изменение порядка финансирования образовательных учреждений из средств бюджетов разных уровней;
2. Поиск дополнительных источников и форм финансирования образования.

По мере реализации Концепции, осуществления  институциональных преобразований, обеспечивающих повышение эффективности  расходования бюджетных средств в сфере среднего образования, текущие расходы на образование возрастут. Это потребует обеспечить рост доли расходов на образование в валовом внутреннем продукте.

Российская система образования  способна конкурировать с системами  образования передовых стран. Существующая система бюджетного финансирования обеспечивает финансирование образовательных учреждений, в то время как основанием и для оценки качества образования является не просто образовательное учреждение и даже не столько условия, которые оно создаёт для обеспечения образовательного процесса, сколько условия, обеспечивающие эффективное создание (преобразование) и эффективность реализации образовательных программ (эффективная реализация и повышение качества образовательных услуг). Таким образом, механизм финансирования изначально не учитывает эффективность (с точки зрения качества образовательной услуги = образовательной программы) вложения как бюджетных, так и внебюджетных средств. Таким образом, исключается ответственность за качество образования и возможность адекватного бюджетного финансирования образовательной услуги.

В связи с этим необходимы иные механизмы бюджетного и внебюджетного  финансирования образования. На местах уже давно возникла необходимость, потребность в такой схеме  финансирования, которая позволит аккумулировать финансы (на данный момент размазанные  по отдельным бюджетным кодам) и  направлять их на создание и реализацию конкретных образовательных программ в образовательных учреждениях (обеспечение  сервисных условий их реализации, кадровое и интеллектуальное их насыщение). В этом случае возможен переход от потребительской позиции учреждения и его руководителя к ответственной эффективной самостоятельности. Это на наш взгляд создаст благоприятный инвестиционный климат для привлечения и бюджетных, и внебюджетных средств.

Существующий механизм расходования внебюджетных средств тоже создает  препятствия в повышении эффективности  инвестиций в образовательную сферу. Согласно требованиям бюджетного кодекса  все внебюджетные средства образовательных  учреждений должны сначала поступать  в «вышестоящий» бюджет, чтобы  потом вернуться (или не вернуться) в образовательное учреждение в  зависимости от решения чиновников. Отметим, что схема расходования внебюджетных средств копирует систему  бюджетного финансирования школ по бюджетным  кодам, что фактически лишает школы  какой либо финансовой, хозяйственной  самостоятельности, а так же не позволяет  принимать эффективные самостоятельные решения в профессиональных вопросах.

Ожидания, которые на сегодня имеются  в основной массе школ, связаны  с возможностью перехода школ на финансово-хозяйственную  самостоятельность. В основном эти  ожидания связаны с частными преобразованиями схемы финансирования образовательных  учреждений, которые в корне не меняют ситуацию:

1. Децентрализация бухгалтерии ОУ.
2. Упрощение процедуры согласования распределения контрольных годовых цифр бюджета ОУ по бюджетным кодам.
3. Выведение финансирования ОУ отдельной строкой в бюджете города.

Отметим, что ряд школ прошли перечисленные  выше схемы финансирования. Отметим  основные положительные и отрицательные  сдвижки для каждого изменения.

Децентрализация бухгалтерии позволила  школам более оперативно и ответственно планировать и расходовать средства. Тем не менее, финансирование по бюджетным  кодам велось по среднестатистическим показателям с ориентацией на прошлые годы. Эти показатели являлись потолком, и даже в силу острой необходимости, превысить их было практически невозможно.

Упрощение процедуры согласования распределения контрольных годовых цифр бюджета средней школы по бюджетным кодам привело к большей свободе планирования сметы. Школы стали получать контрольную годовую цифру на год и вели распределение средств по бюджетным кодам самостоятельно. Однако нормы распределения спускались «сверху» и ориентированы эти нормы были не на реальные потребности образовательного учреждения, а на минимальные среднестатистические потребности, которые рассчитывались с ориентацией на цифры за пять- десять последних лет. Фактически это привело к тому, что самостоятельного и эффективного распределения средств не получилось.

Выведение финансирования образовательного учреждения отдельной строкой в бюджете  города привело к заметному улучшению  ситуации со своевременностью поступления  средств на отдельные бюджетные  коды. Процедура планирования же средств  заметно не отличалась от стандартной. Отметим, что ряд учреждений сети финансировались отдельной строкой в бюджете городов. Отметим, что ряд образовательных учреждений много лет финансировались отдельной строкой в бюджете городов. Однако вот уже второй год все они включены в схему централизованного финансирования, а чем больше промежуточных инстанций, тем меньше шансов у директора и попечительского совета образовательного учреждения отстоять реальные цифры финансирования.

Таким образом, при очевидных плюсах, связанных с работой по этим схемам стоит заметить, что ситуация в  корне не меняется. Более того, она  осложнилась ещё тем, что, согласно бюджетному кодексу, школы вынуждены  перечислять в бюджет все внебюджетные средства, а уже потом по той же схеме получать (или не получать) их обратно. То есть фактически не происходит финансирования образования исходя из реальных потребностей. Не происходит полного покрытия расходов на создание и реализацию образовательной программы ни за счёт бюджетных, ни за счёт внебюджетных средств. Средства, по некоторым кодам избыточные, не могут покрыть недостающие средства и в силу несоразмерности, и в силу неподвижности, и из-за сложности механизма «переброса» средств с кода на код – ведь этот процесс зависит от согласования с чиновниками. Анализ закона об автономных учреждениях (АУ), принятого Государственной Думой, показал, что переход образовательного учреждения в автономное учреждение принципиально возможен.

Переход учреждений общего образования  в новые организационноправовые формы процедурно не может представлять серьёзных сложностей. Наибольшие сложности вызывает осознание и создание тех предпосылок, которые станут условиями для осуществления такого перехода.

Как показывает анализ существующих моделей перехода образовательного учреждения в автономное учреждение, сложности перехода лежат не в  сфере юридических тонкостей, а, скорее, очерчиваются следующим кругом социально-экономических вопросов:

1. В чём выражается инвестиционно - привлекательная результативность образования?
2. Каковы механизмы формирования института внешнего заказчика в сфере общего образования?
3. Каковы параметры оценки качества общего образования?
4. Каковы подходы в определении нормативов бюджетного финансирования общего образования и как они отражают качество оказываемых образовательных услуг?

Дело в том, что результативность общего образования может быть предметом достаточно отсроченным во времени по предъявлению результата. Результаты же каждой образовательной ступени общеобразовательной школы описываются традиционно внутрипедагогическим языком, что не позволяет сделать эту результативность инвестиционным показателем для нормативного бюджетирования согласно качеству бюджетной услуги и софинансирования общего образования в части дополнительных образовательных услуг со стороны внешнего заказчика (родители, потенциальные работодатели и др.).

Таким образом, без чёткого подхода  к пониманию результативности и  качества общего образования сложно говорить о формировании института  внешнего заказчика, и наоборот. В  таких условиях неразрешённость  этих вопросов не позволяет повысить инвестиционную привлекательность  общего образования, что в свою очередь  в ещё большей степени усугубляет кризис системы общего образования.