Практические аспекты финансирования учреждений среднего (полного) образования в РФ

 Школа,  принимая пожертвования, для которого  жертвователь установил определенное  назначение использования, должна  вести обособленный учет всех  операций по использованию этого  имущества. Это требуется для  того, чтобы в случае необходимости  подтвердить использование имущества  по назначению.         

 Если  использование имущества по указанному  жертвователем назначению невозможно, использовать его по-иному назначению  можно лишь с согласия жертвователя, а в случае смерти гражданина  – жертвователя или ликвидации  юридического лица – жертвователя, порядок использования имущества  определяется судом (ст. 582.4 Гражданского  Кодекса РФ).         

 Если  школа использует имущество по  назначению, то жертвователь, его  наследники или иные правопреемники  имеют право требовать отмены  пожертвования в судебном порядке.          

 Принимая  пожертвование, школа, как правило,  направляет дарителю благодарственное  письмо.         

 В государственных  и муниципальных школах деятельность  по привлечению внебюджетных  средств и контролю за их использованием осуществляет попечительский совет, который согласно ст. 35.2 Закона Российской Федерации «Об образовании» является одной из форм самоуправления образовательного учреждения. Вместе с тем действует Указ Президента РФ от 31 августа 1999г. № 1134 «О дополнительных мерах по поддержки общеобразовательных учреждений в Российской Федерации» и принятое в соответствии с ним постановление Правительства РФ от 10 декабря 1999г. № 1379 «Об утверждении Примерного положения о попечительском совете общеобразовательного учреждения». Названные акты не обязывают школу создавать попечительские советы, лишь считают их создание необходимым для установления общественного контроля за использованием целевых взносов и добровольных пожертвований юридических и физических лиц на нужды общеобразовательных учреждений. Но  данное положение Указа не соответствует Гражданскому кодексу РФ, так как для осуществления контрольных функций попечительскому совету необходимо получить от жертвователя соответствующие полномочия. Это возможно, если попечительский совет обладает правами юридического лица. Оставаясь органом самоуправления школы, попечительский совет либо подменяет, либо дублирует функции совета школы.         

Выходам из ситуации является создание некоммерческой          организации, которая бы аккумулировала материальные средства (принимала вклады физических и юридических лиц, желающих безвозмездно помочь школе) передавала их школе на строго определенные цели и контролировала их использование. Тогда непосредственным жертвователям будут не граждане и юридические лица, а некоммерческая организация, которая сможет на профессиональном уровне осуществлять внебюджетную поддержку школу и контролировать расходование средств. Такая некоммерческая организация может быть создана в форме общественной организации или благотворительного фонда.

Глава 2. Практические аспекты финансирования учреждений среднего (полного) образования в РФ

 

2.1 Действующий порядок финансирования  учреждений среднего (полного) образования

 

Начиная с 1 января 2011 года финансирование учредителем бюджетных и автономных учреждений из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ может осуществляться в трех основных формах – субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ), субсидии на иные цели и бюджетные инвестиции (ст. 78.1 и 79 БК РФ)⁶.

Финансирование  образования осуществляется в определенном порядке, на основе сметы и называется сметным финансированием. Сметное  финансирование – это предоставление денежных средств из государственного и (или) муниципального бюджета для  покрытия расходов учреждений на основе сметы  - планового документа установленного содержания. Оно осуществляется в  строгом соответствии с целевым  назначением расходов и нормами  затрат, устанавливаемыми финансирующим  органом с учетом особенностей деятельности бюджетных учреждений⁷. 

Смета бюджетного учреждения представляет собой составленный по установленной или принятой форме  и утвержденный в установленном  же порядке документ, определяющий объем и поквартальное распределение  бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения⁸.  Установленные сметой затраты учреждения группируются в соответствии с бюджетной классификацией, которая определяет целевую направленность ассигнований по каждой классификационной статье – группе расходов.

Условия бюджетной реформы, в которых  протекает модернизация системы  образования, накладывают дополнительную ответственность на органы управления образованием при внедрении моделей  нормативно-подушевого финансирования. Оптимизация механизма управления бюджетными ресурсами сводится к переходу от ассигнований на текущее содержание учреждений образования к финансированию оказываемых ими услуг на основе задания учредителя. Задание должно обеспечивать увязку показателей объема и качества предоставляемых образовательными учреждениями услуг (выполнения работ) с размерами направляемых на эти цели средств бюджета соответствующего уровня.

Анализ  норм бюджетного законодательства и 83-ФЗ о совершенствовании правового  статуса бюджетных учреждений показывает, что эти нормы дают правовые основания  государственным и муниципальным  органам определять объемы заданий  как бюджетным, так и автономным учреждениям в зависимости от качества оказываемых ими услуг. Предполагается, что включение в  бюджетные законы и бюджетные  муниципальные решения норм о  показателях (критериях) качества и  об учете этих показателей при  формировании государственных и  муниципальных заданий позволит создавать конкурентную среду. 

В частности, частью 1 ст. 69.2. БК РФ⁹ предусматривается, что государственное (муниципальное) задание должно содержать, помимо прочего, «показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказываемых физическим и (или) юридическим лицам государственных (муниципальных) услуг», а также «порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения; требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания». Эта норма позволяет включать показатели качества не только в само задание, но и проверять их в порядке контроля, показывать в отчетности и, в случае несоответствия, например, по качеству, досрочно прекращать задание. Право на досрочное прекращение задания подразумевает и право на его сокращение в любое время, в том числе при планировании на новый период. Для реализации таких прав необходимо, чтобы требования к качеству и условия прекращения (сокращения) задания были прописаны в задании и в бюджетных законах (решениях). Формирование государственного (муниципального) задания должно осуществляться в порядке, установленном (соответственно принадлежности учреждений) правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов федерации и местной администрацией, на срок до 1 года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до 3 лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период с возможным уточнением при составлении проекта бюджета. Таким образом, правительство РФ, субъекты федерации и местные администрации получили возможность планирования бюджета с использованием заданий, сформированных с учетом качества услуг, что оказывает определяющее влияние на последующие решения об объеме финансирования.

Детальная спецификация предоставляемых образовательных  услуг заменила детальную регламентацию  расходов бюджетного учреждения. Предоставление высокой степени финансовой самостоятельности  образовательным учреждениям при  переходе на принципы нормативно-подушевого финансирования обеспечивается точной спецификацией бюджетного задания. Наряду с основной деятельностью в спецификацию включается и подлежит финансированию деятельность по выполнению функций администрирования и регулирования. Для этого применяется система стандартов и нормативов качества бюджетных услуг. Форма заданий утверждается теми же органами исполнительной власти, на которые возложены функции нормативно-правового регулирования. Задание включает в себя и положение о контроле за его исполнением и требования к отчетности.

Учредитель  перечисляет подведомственному  учреждению средства на выполнение задания  по предоставлению соответствующего вида услуг (выполнения работ). Фактически объемы финансирования в новых условиях бюджетного законодательства определяются подушевыми нормативами, умноженными на количество обучающихся по образовательным программам в соответствии с государственными стандартами. Это и означает переход на формирование бюджетов на нормативно-подушевой основе.

Для перехода на финансирование образовательных  учреждений по заданию составляется базовый и ведомственный перечень оказываемых бюджетными учреждения услуг и выполнения работ. Базовый перечень составляется для всех учреждений образования, независимо от их ведомственной принадлежности. На основе базового перечня составляется ведомственный печень услуг, который может расширять, углублять и детализировать базовый перечень.

Аналитическая подготовка для составления ведомственного перечня услуг включает:

-        Анализ социальных гарантий и обязательств в разрезе социальных групп с учетом возрастных характеристик, особенностей развития и здоровья обучающихся;

-        Инвентаризацию подведомственных учреждений в разрезе видов учреждений с характеристикой их предполагаемого статуса:

1.     казенные,

2.      бюджетные,

3.      автономные

-        Анализ численности занятых в подведомственных учреждениях по категориям персонала: 

1.      педагогический,

2.      административно-управленческий,

3.      учебно-вспомогательный,

4.      обслуживающий,

5.      иной персонал;

-        Анализ Типовых положений об образовательных и иных подведомственных учреждениях;

-        Анализ уставов подведомственных учреждений;

-        Анализ динамики финансирования подведомственных учреждений;

-        Анализ стандартов оказания услуг, документов, характеризующих условия оказания услуг и требования к качеству.

Для каждой из услуг должны быть разработаны  показатели качества. Такие показатели обеспечивают увязку объемов оказываемых  услуг с качеством их выполнения и позволяют оценить эффективность  бюджетных расходов. Показатели качества разделены на показатели процесса оказания услуги (непосредственные результаты) и показатели результата оказания услуги (конечные результаты).

В 2011 году специалисты приступили к работе по созданию нормативной базы и методического  обеспечения этого перехода. В  результате высвобождения средств  за счет повышения эффективности  расходов и целевых вложений в  обновление школьной инфраструктуры получилось значительно увеличить финансовую поддержку программ развития образовательных  учреждений, осуществить масштабное повышение квалификации педагогов  и руководителей школ, стимулировать  внедрение инновационных образовательных  технологий и проектную активность учащихся и педагогов.

Разрабатываемые на региональном уровне новые системы  оплаты труда учителей направлены на:

- учет  всей выполняемой ими работы,

- экономическое  стимулирование качества и результативности  педагогического труда,  роста профессионализма,

- развитие  инновационной деятельности и  творческой инициативы.

Такой подход предполагает:

- снятие  жесткой зависимости между размером  зарплаты и количеством уроков, преподаваемых учителем;

- введение  внеурочной (внеклассной, воспитательной, методической и др.) деятельности  в объем оплачиваемой работы  учителя, в пределах должностного  оклада;

- введение  новой схемы нормирования труда  учителя, учитывающей  все виды выполняемой им работы;

- установление  верхнего предела учебной нагрузки (урочной части педагогической  работы) учителя.

Ключевые  признаки новой системы оплаты труда  учителей характеризуются:

- наличием  механизма связи заработной платы  с качеством, результативностью  труда;

- повышением  стимулирующих функций оплаты  труда, ростом объема стимулирующих  надбавок в общем фонде оплаты  труда; 

- нацеленностью  на реальный рост заработной  платы учителя;

- наличием  механизмов нормирования и учета  в базовой части оплаты труда  всех видов работы учителя  – как  урочной нагрузки, так и внеурочной работы, предусмотренной должностными обязанностями;

- зависимостью  оплаты труда в базовой части  от числа обучаемых;

- введением  регионального регламента участия  органов государственно-общественного  управления школ в распределении  стимулирующей части фонда оплаты  труда. 

Работодатель (школа) в пределах средств, направляемых на оплату труда, устанавливает с  учетом мнения представительного органа работников систему премирования, стимулирующих  доплат и надбавок, которая закрепляется в коллективном договоре или локальном  акте образовательного учреждения. Распределение  премий, стимулирующих доплат и надбавок осуществляется на основании решения  общественного органа самоуправления (совета школы).

Реализация  региональных проектов модернизации образования  привела к общему пониманию, что  в современных условиях качество образования обеспечивается не отдельным  учреждением, а сетью образовательных  учреждений, основанной на принципах  социального партнерства и межведомственном взаимодействии образования, культуры, спорта и других секторов социальной сферы. Применение инструментов управления по результату в региональных системах образовании, основанных на принципе «Деньги  в обмен на обязательства» показывают их высокую эффективность. Они формируют  сквозную систему публичной отчетности, учет интересов всех участников образовательного процесса.