Державний фінансовий контроль за використанням бюджетних коштів

Загальним елементом  формування моделі дієвого державного фінансового контролю є обмеження  у діяльності керівних посадових  осіб вищих контрольних установ, що забезпечує неупередженість при виконанні функціональних обов'язків. Керівники контрольних відомств, звичайно, не мають права суміщати основну діяльність із депутатством, суддівством або прокурорством, іншими адміністративними посадами у місцевій владі, членством у політичній партії; не можуть бути співзасновниками підприємницьких структур, займатися будь-якою іншою оплачуваною діяльністю, крім наукової, літературної та іншої творчої діяльності. При цьому в окремих країнах (Польща) вони наділяються правом недоторканності, тобто не можуть притягатися до кримінальної відповідальності без згоди колегії рахункового відомства або парламенту.

Інституціональна незалежність доповнюється адекватним рівнем фінансової незалежності, що є одним з основних принципів демократичності й  практичності державного контролю. Важливою гарантією цього є те, що видатки на утримання ревізійних відомств затверджуються як окрема стаття державного бюджету. При цьому допускається можливість існування інших додаткових джерел доходів для розвитку установи та заохочення службовців.

Наприклад, доходи Національного  ревізійного управління Швеції на 2/3 формуються за рахунок державних  асигнувань, а решта - інших надходжень від аудиторської діяльності, надання  консультацій, міжнародного співробітництва, навчання тощо. В окремих країнах (Австралія, Великобританія) певні категорії підприємств та організацій (як природні монополії) оплачують послуги державного аудиту, і ці кошти зараховуються до консолідованого фонду верховного контрольного відомства.

Акціонерні товариства Ісландії, у яких державна частка менша за половину, також можуть замовити послуги державного аудиту за відповідну плату на погодинній основі. На контрактний фінансовий аудит приватного сектору припадає близько 10% від загального обсягу фінансових аудитів, що здійснюються цією контрольною установою [18].

Уникнення упередженості  в роботі та інших суб'єктивних чинників досягається шляхом забезпечення високого рівня оплати праці аудиторів. Близько  третини бюджету Національного  управління аудиту Великобританії - прямі видатки на оплату персоналу. В Туреччині оплата праці професійного персоналу Рахункової палати вдвічі перевищує зарплату адміністративного персоналу.

Ступінь впливу на незалежність у прийнятті рішень за результатами аудитів певного мірою можна оцінити, відповівши на запитання: "Який орган здійснює аудит звітності й діяльності рахункового відомства?".

Так, виконання кошторису  Національного управління аудиту Великобританії перевіряє Комісія державних  рахунків постійного комітету Палати громад. Аудит виконання бюджету Суду аудиту Румунії є прерогативою спеціальної комісії парламенту. Бюджет Національного суду аудиту Нідерландів є предметом контролю Департаменту аудиту Міністерства внутрішніх справ цієї країни. Аудит звітності Національного управління аудиту Данії здійснюється приватною бухгалтерською фірмою "Grothen & Perregaard". В Ісландії рахунки верховного контрольного відомства перевіряє незалежний сертифікований бухгалтер, який призначається президентським комітетом парламенту.

Обов'язковою умовою ефективного забезпечення дієвого й оперативного контролю в більшості країн є наявність територіальних підрозділів, які, залежно від форми державного устрою країни, повністю або частково підпорядковані верховному рахунковому відомству, проте в цілому зберігають самостійність у виконанні функцій та зосереджені на перевірках витрачання коштів місцевих бюджетів. У разі потреби вони виконують оперативні завдання центральної контрольної установи. Подібні регіональні представництва верховного органу державного фінансового контролю функціонують у Франції, Німеччині, Канаді, Монголії, Болгарії, Бразилії, Польщі, Китаї, Чехії тощо.

Для організаційної структури  центрального апарату верховного контрольного органу характерні поділ на департаменти або за галузевим принципом (Німеччина), або за згрупованими напрямами (Данія). Важливим у процесі удосконалення структури зарубіжних рахункових відомств є утворення та поступова автономізація департаментів, відділів і груп аудиту адміністративної діяльності (performance auditing) [21].

Зразком найоптимальнішого  підходу до питання використання функцій вищого органу державного фінансового  контролю є досвід багатої арабської  країни Бахрейн. Професійними складниками  організаційної структури органу державного аудиту цієї країни є секції: 1) фінансового аудиту (аналіз загального фінансового стану підприємств та установ; перевірка дотримання положень нормативно-регулювальних документів); 2) аудиту адміністративної діяльності (визначення економічності й ефективності, оцінка якості й кількості наданих послуг; аналіз досягнення об'єктом контролю поставленої мети); 3) аудиту комп'ютерних та бухгалтерських систем. До цих трьох напрямів можна додати лише аудит навколишнього середовища, який у деяких розвинених країнах виділяють із аудиту адміністративної діяльності в окремий вид державного контролю[20].

Відповідно до покладених завдань органи державного фінансового  контролю в зарубіжних країнах здійснюють контроль за виконанням бюджетів, витрачанням  державних коштів і використанням  державного майна. Контролю підлягають витрати на утримання органів державного управління та реалізацію державних програм розвитку. Верховні рахункові відомства хоча й не проводять аудиту політико-економічних актів, проте оцінюють обгрунтованість таких рішень, їхній вплив на державні фінанси, активи, борг та визначають наслідки.

Загальноприйнятою практикою  зарубіжних країн є те, що рахункові  відомства поряд із перевірками  державних витрат проводять аудит  дохідної частини бюджету. При цьому  верховні органи державного фінансового контролю не здійснюють фіскального контролю дотримання суб'єктами господарювання податкового законодавства і в жодному разі не підміняють тут податкових служб. Аудит доходів проводиться в ході фінансово-економічного аналізу виконання консолідованого й муніципальних бюджетів, формування державних і федеральних фондів, прибутків державних підприємств тощо. Подібна схема виконання аудиту доходів застосовується у Нідерландах, Великобританії, Німеччині, Швейцарії, Туреччині, Кореї тощо [18].

У низці країн верховні органи державного фінансового контролю виконують специфічні функції, які звичайно не притаманні вищим інститутам контролю.

Наприклад, нормативні акти уряду Іспанії набирають чинності за умови попередньої експертизи верховним контрольним відомством¹⁷. А однією із функцій Рахункової палати Туреччини є попередня перевірка контрактів вартістю понад 100 тис. дол. США, які виконуються за рахунок коштів консолідованого або муніципального бюджету [28]

Здійснюючи попередню  оцінку й експертизу, рахункові відомства захищають інтереси громадян і платників податків, пропонують шляхи підвищення економічності й ефективності державного управління. Водночас діяльність контролю в жодному разі не ототожнюється з політикою. Наприклад, Суд аудиту Нідерландів не робить політичних заяв, не може заявити, що закон "поганий", але що закон не працює так, як це передбачалося, заявити може [21]

У більшості країн  верховні органи державного фінансового  контролю в ході аудиту мають право  доступу до усього масиву інформації й документів, що стосуються виконання обов'язків. Об'єкти контролю не можуть відмовляти органам аудиту у задоволенні їхніх законних вимог. У разі виявлення суттєвих порушень законодавства контрольні установи низки країн наділені владними повноваженнями притягати до адміністративної відповідальності винних осіб, накладати у безакцентному порядку арешт на рахунки об'єкта контролю, вносити пропозиції про тимчасове відсторонення або звільнення порушників, а також запроваджувати переслідування в судовому порядку. Воднораз окремі рахункові відомства не мають важелів прямого впливу на порушників і уповноважені в будь-якому разі передавати матеріали з ознаками виявлених зловживань до прокуратури та інших компетентних органів. Наприклад, Федеральну рахункову палату Німеччини названо "лицарем без меча" відтоді, як її було позбавлено права впливати на впровадження власних рішень і рекомендацій [18].

Головним критерієм  вибору того чи Іншого об'єкта контролю є факт розпорядження організацією чи установою коштами державного бюджету. Водночас, як справедливо зауважує А. Соменков, законодавство зарубіжних держав передбачає, що, поряд із перевірками витрат бюджетів, контролю з боку вищих органів фінансового контролю підлягають усі державні інстанції [26].

При цьому законодавство низки країн уповноважує рахункові відомства перевіряти не лише державний сектор, а й фінансову діяльність благодійних фондів (Австрія), приватного сектору соціального страхування (Франція), монополій (Швейцарія), а також політичних партій (Угорщина).

Характерними для вищих органів фінансового контролю зарубіжних країн є підходи до організації роботи. Планування аудиту піврічне (Бразилія) або щорічне (Іспанія, Німеччина, Бельгія, Нідерланди, Польща, Чехія). Органи контролю самостійно обирають об'єкти аудиту. Плани складаються на підставі власного досвіду, запитів та пропозицій парламенту, уряду, верховного суду, громадян тощо й затверджуються безпосередньо керівником органу контролю або його колегією. Загальноприйнятою є норма, коли народні обранці не мають права давати вказівки рахунковим відомствам щодо безумовного проведення контрольно-ревізійних заходів.

Ефективність роботи верховних органів фінансового  контролю визначається насамперед обсягами щорічної економії коштів, що досягається  внаслідок впровадження пропозицій рахункового відомства. Характерним параметром ефективності аудиту є питома вага застосування об'єктами контролю запропонованих за підсумками аудиту рекомендацій.

РОЗДІЛ 3. НАПРЯМКИ ПОКРАЩЕННЯ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ В УКРАЇНІ

Система державного фінансового контролю, яка побудована в Україні, не забезпечує на належному рівні фінансово-бюджетну дисципліну як в цілому в державі, так і на регіональному рівні зокрема. Це є наслідком низки проблем, які створюють тенденції щодо зростання кількості та обсягів основних фінансових порушень.

Однією з основних причин несформованості цілісної системи  можна виділити недосконале законодавство. Система державного фінансового  контролю України функціонує без  існування базового закону, який би вносив ясність, визначав основні поняття у цій сфері, чітко розподіляв би завдання, функції та повноваження між органами державної та місцевої влади, регламентував відносини між суб'єктами та об'єктами контролю, визначав відповідальність та незалежність відповідних уповноважених посадових осіб.

Бюджетний кодекс України  не врегульовує цих питань. Норми  діючих законів та нормативно-правових актів у сфері державного фінансового  контролю не завжди узгоджуються між  собою. Методичні рекомендації та інструкції охоплюють лише окремі аспекти. У вищих навчальних закладах фактично відсутній системний навчальний курс з підготовки та перепідготовки відповідних кадрів у цій сфері. На жаль, і Національна академія державного управління при Президентові України не опікується у своїх навчальних програмах цими актуальними питаннями.

Наслідком безсистемності у правовому полі стала розбалансована система органів, що забезпечують державний  фінансовий контроль та аудит. Діяльність державних органів, що здійснюють контрольні, контрольно-ревізійні, наглядові і фіскальні дії щодо бюджетних коштів регламентується окремими спеціальними законами і нормативно-правовими актами. Хоча у Конституції України (стаття 98) лише Рахункову палату визначено, як орган, що здійснює контроль за використанням коштів державного бюджету. Верховною Радою України було прийнято зміни до цієї статті значно розширивши повноваження Рахункової палати у частині парламентського контролю за формуванням державного і місцевих бюджетів та виконанням місцевих бюджетів. Проте Президентом України було застосовано право вето щодо цього закону.

Одночасно слід відмітити, що постановою Кабінету Міністрів України "Про упорядкування структури  місцевих державних адміністрацій" не передбачено у структурі апарату  адміністрацій окремого підрозділу на який би покладалися функції проведення внутрішнього фінансового контролю. У результаті місцеві органи влади не зацікавлені в організації внутрішнього фінансового контролю в регіонах, що призводить до існування малоефективного внутрішнього контролю за витрачанням коштів місцевих бюджетів та трансфертів.

Звітність з питань контрольно-ревізійної діяльності складається за старою системою показників, яка не відповідає низці  норм Бюджетного кодексу України  при цьому на місцевому рівні  такі звіти не складаються. Відповідно до діючого законодавства в Україні звіт про стан фінансово-бюджетної дисципліни не визначено у складі звітів про виконання державного та місцевих бюджетів і не розглядається Верховною Радою України та відповідними радами. Щодо звітів про виконання місцевих бюджетів, то до них взагалі не готуються висновки зовнішнього (незалежного) органу фінансового контролю, а розглядаються лише комісіями з питань бюджету відповідних рад. Узагальнені результати звітів про проведені перевірки, що направляються органами Державної контрольно-ревізійної служби Верховній Раді України та Міністерству фінансів України не затверджуються і по них не приймаються відповідні рішення, а лише беруться органами влади до відома. Все це свідчить про низький рівень об'єктивності в оцінці стану фінансово-бюджетної дисципліни в Україні та неефективності порядку та механізмів складання звітності.

У 2005 році Кабінетом Міністрів  України було прийнято Концепцію  розвитку державного внутрішнього фінансового  контролю (далі Концепція). Аналіз положень цієї Концепції дає можливість зробити висновок про наявність у цьому документі ряду невідповідностей нормам Конституції України та іншим законам.