Державний фінансовий контроль за використанням бюджетних коштів

Рис. 1.1. Класифікація видів державного фінансового контролю

До принципових підстав  віднесено ознаки, що дозволяють виявити  істотні особливості державного фінансового контролю, характерні для всіх його різновидів (суб'єкти, об'єкти, характер зв’язку, терміном здійснення контрольних дій та заходів).

До спеціальних підстав  класифікації віднесені ознаки, що характеризують особливості здійснення обмеженого спектру контрольних дій (періодичність, обсяг охоплення об’єкту, місце, методика, технологія здійснення, цільова спрямованість контролю).

На наш погляд, запропонована  класифікація фінансового контролю дозволяє більш чітко описати  складну сукупність видів, форм і  методів фінансового контролю й упорядкувати на цій основі понятійний апарат державного фінансового контролю.

Форми й методи контролю можуть бути загальними для всіх або  кількох видів контролю. Вирішуючи проблеми значних термінологічних розбіжностей виходячи з вищевказаного аспекту, до форм державного фінансового контролю віднесемо ревізії, аудит, тематичні перевірки, камеральні перевірки, фінансові експертизи, службове розслідування, слідство (дод. Б).

Склад основних елементів  системи державного фінансового  контролю, на зміст яких найбільш істотно впливає метод бюджетного планування відображений у табл. 1.2.

Як видно з таблиці 1.2, в умовах застосування програмно-цільового  методу бюджетного планування змінюється склад суб'єктів зовнішнього й  внутрішнього державного фінансового  контролю й розмежування сфер їх компетенції, зміст методів і предмет державного фінансового контролю.

Зіставлення змісту методів  державного фінансового контролю, що використовуються в умовах застосування витратних методів бюджетного планування, і змісту його методів в умовах реалізації концепції "управління результатами" дозволило виявити наступні специфічні особливості методів контролю використання бюджетних коштів, орієнтованого на результат:

- застосування спеціальних методичних  прийомів дослідження об'єкта контролю - аудита ефективності використання бюджетних коштів; моніторингу показників ефективності діяльності бюджетоотримувачів; оцінки відповідності фактичних і планових показників результатів діяльності бюджетоотримувачів;

- доповнення традиційних критеріїв оцінки процедури витрачання бюджетних коштів (законність, цільовий характер витрат) такими критеріями, як соціальна й економічна ефективність.

Таблиця 1.2

Порівняльна характеристика основних елементів системи в  різних методах державного фінансового контролю

Отже, сутність державного фінансового контролю проявляється через дві найбільш істотні характеристики: функціональний взаємозв'язок фінансового контролю й управління фінансами та цільову орієнтацію контрольного процесу - встановлення факту досягнення (недосягнення) цілей і завдань фінансової політики суб'єктів фінансового управління та контролю.

1.3. Інституційно-правове забезпечення  державного контролю за виконанням  бюджету

У правовій державі процес створення суспільно значимої системи  здійснюється за допомогою правотворчості. Саме в області правотворчої діяльності, на наш погляд, знаходиться вирішення багатьох проблем створення системи державного контролю за використанням бюджету.

Прийнятий на базі вітчизняних  і закордонних традицій і досвіду  у 1996 р. Закон України "Про Рахункову  палату" заклав основу для діяльності державного органу фінансового контролю принципово нового типу, покликаного здійснювати контроль за виконанням державного бюджету на основі принципів законності, плановості, об'єктивності, незалежності та гласності.

Створення Рахункової палати України - умова необхідна, але ще недостатня для функціонування системи фінансового контролю, що діє як єдине ціле на основі єдиних стандартів і методик. Системний підхід до організації фінансового контролю потребує вирішення цілого комплексу питань - правових, методологічних, організаційних. Рішення цих і інших питань значно спростилося б, якби був прийнятий Закон України про загальні принципи організації державного фінансового контролю. На сьогоднішній день розроблено кілька варіантів проекту закону, однак, на жаль, жоден з них не прийнятий навіть у першому читанні. Подібний законодавчий акт міг би унормовувати усі найважливіші складові цього дуже важливого для життєдіяльності держави процесу, чітко розмежувати органи парламентського та урядового фінансового контролю, визначивши коло суб'єктів державного фінансового контролю, ієрархію органів, що його здійснюють, форми їх організації та взаємодії тощо [32].

Поряд з цим варто  зазначити, що протягом останніх років  законодавці не залишали без уваги область державного фінансового контролю. Важливим кроком у розвитку його правової бази стало прийняття у 2001 р. Бюджетного кодексу України [2]. У напрямку упорядкування й кодифікації фінансового законодавства Кодекс відображає позитивну тенденцію й відрізняється ясністю викладу, закріплює термінологічну базу, гармонійно поєднує матеріальні й процесуальні норми. Його позитивною рисою є прагнення охопити всі стадії й аспекти бюджетного процесу.

У Бюджетному кодексі  почата спроба побудови чіткої системи  фінансового контролю. У сферу дії Кодексу входять правовідносини, що виникають у процесі контролю за виконанням бюджетів всіх рівнів бюджетної системи України. Бюджетний кодекс установлює також механізм реалізації бюджетних повноважень, у тому числі в області фінансового контролю, а саме - систему органів, що володіють бюджетними повноваженнями.

Проведене дослідження  безлічі нормативно-правових актів  у сфері організації державного фінансового контролю й нагляду  свідчить, що багато з них не адекватно відбивають характер суперечливих явищ в економіці сучасного періоду, діють розрізнено або ж дублюються. На даний час зазначене питання в правовому полі системно не урегульовано, причиною чого є відсутність базового закону. Натомість визначено лише повноваження конкретних органів фінансового контролю. Методичні рекомендації та інструкції охоплюють лише окремі аспекти. Часто це стає формальною підставою для фінансових зловживань. Крім того, бюджетна система, маючи відносну стійкість, досить рухлива, що вимагає її подальшого розвитку, привнесення в бюджетний процес нормативних актів, які відбивають досвід, апробований вітчизняною й закордонною практикою.

На сучасному етапі  трансформаційного розвитку управління бюджетною системою здійснюється шляхом реалізації його суб'єктами функцій бюджетного планування, організації бюджетного регулювання й бюджетного контролю. В основу перетворень бюджетної системи повинна бути покладена концепція підвищення результативності бюджетної сфери, що ґрунтується на застосуванні методу програмно-цільового планування. Програмно-цільове планування - це метод планування засобів бюджету, що забезпечує розподіл бюджетних ресурсів по цілям, завданням і функціям держави з урахуванням пріоритетів державної політики й соціальної значимості очікуваних результатів використання бюджетних коштів [36, С.60].

Організація системи  державного фінансового контролю, насамперед, визначається діючою моделлю бюджетного планування, оскільки саме в ході планування задаються основні кількісні  і якісні показники, які згодом виступають предметом контролю. Контроль за використанням бюджетів усіх рівні та позабюджетних фондів, а також контроль за збереженням державного і комунального майна всіма підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності є однією з найважливіших функцій господарського керівництва і управління [].

Таким чином, на основі дослідження різних підходів до визначення видів державного фінансового контролю виділені наступні класифікаційні ознаки – суб’єкти здійснення такого контролю, характер побудови контрольних органів, їх статус.

Основними видами фінансового  контролю є державний фінансовий контроль, незалежний фінансовий контроль, контроль власника, громадський контроль. Відмінність цих видів фінансового контролю зумовлені обсягом владних повноважень суб’єктів контролю, правовою регламентацією їхньої діяльності, характером застосовуваних заходів впливу.

До форм державного фінансового  контролю відносяться ревізії, аудит, тематичні перевірки, камеральні перевірки, фінансові експертизи, службове розслідування, слідство.

Специфіка державного фінансового  контролю проявляється в законодавчо визначеному характері правового статусу його суб'єктів, а також в особливому характері об'єкта контролю - переважно це централізовані фінансові потоки.

РОЗДІЛ 2. СИСТЕМА ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ ЗА ВИКОНАННЯМ БЮДЖЕТУ

2.1. Порядок здійснення контролю  за виконанням бюджету в Україні

Порядок здійснення контролю за виконанням державного бюджету можна  визначити як спосіб організації  і функціонування контролю, який має  вираз у створенні і розвитку системи суб’єктів контролю, які за допомогою встановлених законодавством повноважень і методів контрольної діяльності покликані досягти обгрунтовані цілі контролю у державно-бюджетній сфері.

До елементів контролю за виконанням державного бюджету на підставі твердження про те, що саме елементи в сукупності визначають динаміку контролю, належать [39]:

1) суб’єкти контролю за виконанням  державного бюджету в усіх  організаційно-правових формах;

2) правові норми, які встановлюють  повноваження суб’єктів контролю за виконанням державного бюджету, тобто забезпечують змістовність впливу  і взаємозв’язки у контрольній діяльності;

3) методи контрольної діяльності;

4) види контрольної діяльності.

Отже, механізм контролю за виконанням державного бюджету включає в себе декілька елементів, кожний з яких є складним самостійним утворенням. Так, наприклад, система суб’єктів контролю за виконанням державного бюджету є самостійним утворенням; попередній, поточний і наступний види бюджетного контролю як елемент механізму визначають контроль за виконанням державного бюджету за критерієм часу; повноваження суб’єктів контролю, які визначені у нормативно-правовій базі, є обов’язковим елементом реалізації контрольної діяльності відповідних суб’єктів; методи є обов’язковою умовою практичного здійснення суб’єктами своїх контрольних повноважень. Проте сутність механізму полягає у розумінні того, що дає поєднання цих елементів у системному плані. Взаємодія елементів має вираз у тому, що механізм контролю за виконанням державного бюджету забезпечує їх органічний взаємозв’язок між собою, надає їм нові риси, забезпечує їх взаємний перехід і ту комбінацію, яка характеризує динаміку контрольного діяння. Саме системний підхід дозволяє визначити як якості названих елементів окремо, так і їх об’єднання в єдине ціле - механізм контролю у бюджетній сфері.