Державний фінансовий контроль за використанням бюджетних коштів

Аналізуючи вказані  норми закону, можна дійти такого висновку: незважаючи на те, що голова органу місцевого самоврядування здійснює представництво ради у взаємовідносинах з органами державної влади, іншими органами місцевого самоврядування тощо, він не у всіх випадках затвердження радою нормативно-правового або розпорядчого акта, який змінює доходи та видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку, є особою, винною у вчинені злочину, передбаченого ст. 211 КК України.

2.3.Зарубіжний досвід державного  фінансового контролю

Світовій практиці притаманні різні підходи до проблеми організації  та функціонування фінансового й  адміністративного контролю в державному секторі економіки. Обрання тієї чи іншої моделі базується на таких чинниках: історично прийнята в країні форма правління, унормована форма державного устрою, особливості розподілу функціональних повноважень між гілками влади, а також ступінь демократичного розвитку суспільства.

Історичний екскурс  в епоху становлення державного контролю свідчить, що перші згадки про рахункові відомства з'явилися  в Китаї майже З тисячі років  тому, а в Кореї - понад 1,3 тисячі років.

У Європі найкласичнішої форми органи контролю набули у ХІІ-XIII ст. (Національне управління аудиту Великобританії - 1120 рік, Палата рахунків Франції - 1318 рік, Регулярна аудиторська організація Бельгії - 1386 рік). Автономні інститути аудиту Пруссії виникли в 1714 році (Генеральна палата рахунків), у Чехії - в 1761 році (Імперська облікова палата), в Австро-Угорщині - в 1768 році (Імперсько-Королівський Верховний суд аудиту), у Польщі - у 1808 році (Головна рахункова палата Варшавського Князівства), в Іспанії - у 1828 році (Суд рахунків), у Туреччині - у 1862 році (Вища бухгалтерська Рада Османської імперії), в Румунії - у 1864 році (Виший суд аудиту).

У жовтні 1977 року на IX Конгресі Міжнародної організації вищих  органів фінансового контролю (INTOSAI) прийнято Лімську декларацію про  керівні принципи фінансового контролю (the Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts). Хоча з погляду міжнародного права Лімська декларація не обов'язкова до застосування, нею проголошено первинні положення розвитку державного фінансового контролю у демократичних країнах, зокрема: особливості організації контролю як елементу управління; сфера застосування контролю; принципи побудови системи фінансового контролю; засади незалежності й підзвітності вищих контрольних органів, їхні повноваження тощо.

Правовою основою організації рахункових відомств та забезпечення їхнього функціонування у переважній більшості країн є конституції та прийняті на їх основі закони, які визначають місце, функції й права контрольних установ [21].

Порівнюючи нормативні, юридичні та інституційні особливості, вітчизняні науковці й фахівці застосовують різні підходи до визначення місця рахункових відомств у системі органів державного управління .

Наприклад, Дрозд І.К. привертає увагу до такої організаційної схеми контролю в зарубіжних країнах: перша категорія - вищий орган державного фінансового контролю підпорядковується парламенту або президенту і на нього покладено контроль за витрачанням коштів державного бюджету; друга категорія - державні контрольно-ревізійні підрозділи міністерств І відомств, що підпорядковуються як вищому органу державного фінансового контролю, так і відповідному міністерству або відомству. Вони здійснюють повний контроль за правильністю витрачання державних коштів [17].

Клець Л. Є. групує органи контролю за назвою, нагадуючи, що в окремих країнах виші контрольні установи належать до органів парламенту; в інших - наділені статусом служби державного контролю; ще один тип називає автор - це рахункові суди й рахункові трибунали; далі виділяє він офіси генерального аудиту на чолі з аудитором; окремо вказує на існування державних генеральних інспекцій, а в останній групі називає рахункові, контрольні та ревізійні палати [24].

Карлін М. І. поділяє вищі контрольні органи на дві групи: рахункові трибунали й контрольні установи. До рахункових трибуналів він відносить колегіальні незалежні від уряду органи контролю, що називаються судами (або діють як суди), які контролюють розрахунки і приймають рішення щодо притягнення до відповідальності винних посадових осіб (рахункова палата Італії; рахункові трибунали Франції, Бельгії і Іспанії), та інші колегіальні незалежні від уряду органи, не наділені подібними судовими повноваженнями (Федеральна рахункова палата Німеччини ). Контрольними установами автор називає Інші відомства, у яких рішення щодо проведення перевірок та результатів приймається або безпосередньо керівником (монократичні - Національне управління аудиту Великобританії), або колегією на чолі з керівником контрольного органу (Верховне контрольне бюро Чеської Республіки) [23].

Кульпінський С.В. звертає увагу, що у країнах Євросоюзу Існує чотири основних типи державних органів фінансового контролю: 1) аудиторські суди (Франція, Бельгія, Люксембург, Португалія, Іспанія, Італія) або судові органи, що є складовими судової системи країни (Греція, Португалія); 2) колегіальні органи, що не мають судових функцій (Нідерланди, Німеччина); 3) незалежні контрольні управління на чолі з Генеральним контролером (Великобританія, Ірландія, Данія); 4) контрольні управління у структурі уряду (Швеція, Фінляндія) [28].

Незважаючи на розбіжності  у підходах до визначення категорій  в організації державного контролю зарубіжних країн, усі автори об'єктивно  вказують на наявність диверсифікації їхніх типів з огляду на владні повноваження, статус та функціональну  незалежність.

Як свідчать підсумки детального моніторингу, за місцем у  системі суб'єктів державного управління верховні інститути фінансового  контролю зарубіжних країн можна  поділити на такі категорії:

1) рахункові трибунали  (суди) - нейтральні авторитетні колегіальні органи з експертизи фінансових операцій та адміністративних рішень (Німеччина, Португалія, Італія, Нідерланди, Франція, Бразилія, Бельгія, Іспанія, Румунія);

2) рахункові (контрольні) палати - органи, що здійснюють контроль  за виконанням бюджету і дотриманням фінансово-бюджетної дисципліни від імені парламенту (Австрія, Угорщина, Польща, Болгарія, Японія);

3) національні управління  аудиту (управління Генерального  аудитора) - незалежні колегіальні  (Чехія) та монократичні (Канада, Данія, Великобританія, Ісландія, Австралія, Ізраїль) державні органи, уповноважені проводити фінансовий та адміністративний аудит державного сектору, проте також під протегуванням верховного виборного органу.

Законодавство ряду країн  дає можливість виконавчій владі  мати власні автономні контрольні структури (Адміністративно-бюджетне управління при Президентові США, Аудиторська комісія Великобританії, Національне ревізійне управління Швеції), місією яких є виконання фінансово-економічної контрольної функції уряду. У Китаї Управління аудиту, підпорядковане прем'єр-міністру, є верховним органом аудиту держави і спрямовує роботу місцевих органів аудиту і контрольних представництв у міністерствах.

Контрольне управління уряду Угорщини здійснює роботу на підставі урядових рішень під керівництвом міністра фінансів, перевіряючи використання бюджетних фондів, субсидій і позик на розвиток підприємств; фінансування діяльності міністерств, бюджетних організацій, програм міжнародної допомоги; використання іноземних інвестицій та коштів Європейського союзу тощо.

У деяких країнах міністерства фінансів не лише відіграють головну  роль у підготовці проектів бюджетів та розподілі коштів, а й мають  централізовані ревізійні органи (Генеральна інспекція фінансів Франції, Відомство  фінансового контролю Швейцарії, Служба Генерального Інспектора департаменту ревізій і рахівництва Індії), які відповідають за подальший фінансовий контроль бюджетних витрат урядових установ [18].

У Болгарії державний  фінансовий контроль здійснюється міністерством  фінансів через Головне управління фінансового контролю і територіальні управління. Штат визначається Радою Міністрів. Фінансові ревізори призначаються та звільняються наказами міністра фінансів. Головне управління проводить єдину ревізійну політику, створює методичну базу, здійснює нагляд за відомчим контролем. План роботи затверджується міністром фінансів. Предметом контролю є законність фінансово-господарських операцій, достовірність бухгалтерської звітності, дотримання бюджетної та валютної дисципліни, приватизаційні операції тощо  [19].

Організаційна схема державного фінансового  контролю зарубіжних країн передбачає існування в галузевих міністерствах  власних ревізійних органів, які  забезпечують внутрішній контроль за правильністю витрачання державних  коштів у системі певного відомства. Зокрема, у Німеччині контрольно-ревізійні підрозділи відповідних федеральних структур виконують внутрішні ревізії за погодженням із Федеральною рахунковою палатою.

На початку другої половини XX століття у процесі безперервного реформування державного управління на міжнародній арені відбулися суттєві перетворення і у сфері державного аудиту, зокрема у питаннях піднесення його авторитету в процесах управління та ефективності виконання контрольних функцій держави.

Наприклад, у Саудівській Аравії законом 1971 року Контрольне бюро уряду перетворено у Головне контрольне управління, якому надано статус самостійного органу фінансового аудиту для здійснення подальшого контролю за державними доходами, видатками та державним майном. Згідно з резолюцією Вищої ради з адміністративної реформи від 1985 року управління покликане не лише виявляти правопорушення у фінансовій сфері, а й визначати основні напрями удосконалення фінансової діяльності й виявляти резерви економії державних коштів [20].

1976 року органи аудиту Данії об'єднано в єдину організацію - Національне управління аудиту на чолі з Генеральним аудитором. У питаннях бюджету й штатів Генеральний аудитор був підпорядкований міністру економічних справ і кооперації. А з 1991 року відомство набуло статусу незалежної організації, що здійснює аудит від імені парламенту.

Загальним елементом у правовому  статусі сучасних верховних контрольних  установ є закріплені конституціями  підзвітність парламенту, інституціональна незалежність від органів виконавчої влади та самостійність у питаннях планування й виконання аудиту. Незалежність грунтується на принципах відкритості й доступності результатів аудиту, самостійності у питаннях прийняття рішень стосовно оприлюднення результатів досліджень тощо.

Незалежними від уряду й парламенту органами державного контролю є Суд аудиту Бельгії, Рахункова палата Франції й Суд аудиту Нідерландів. Ці інститути мають виняткові права самостійного планування та провадження діяльності. Так само у Німеччині законодавче закріплено, що Федеральна рахункова палата є вищою федеральною установою; не належить ані до законодавчої, ані до виконавчої, ані до судової гілки влади; є нейтральним авторитетним органом між парламентом і урядом та в ролі незалежного органу фінансового контролю підпорядковується лише закону. Що стосується членів палати, то діє суддівська недоторканність: професійна (неможливість надання їм настанов) та особова (неможливість примусового звільнення з посади) [21].

У політичному й професійному плані  ступінь автономності рахункового відомства характеризується особливостями процедури призначення та звільнення членів контрольного органу, а також легітимної тривалості перебування на посаді керівника відомства.

Як зауважує Н. Дорош, висока ефективність бюджетно-фінансового контролю в зарубіжних країнах забезпечується тим, що керівники вищих органів державного фінансового контролю призначаються й затверджуються парламентами на триваліший період, ніж терміни повноважень самих парламентів, а звільненими з посади можуть бути тільки за рішенням парламенту у разі професійної невідповідності чи зловживань. У США такий термін становить 15 років; у Німеччині, Австралії та Угорщині - 12; у Канаді - 10; у Болгарії - 9; у Мексиці - 8; у Туреччині - 7; у Швейцарії, Польщі, Румунії та Монголії - 6 років [21].

Як правило, у кожній країні застосовуються власні особливі регламенти з питань обрання керівного складу верховних  інститутів контролю та впровадження їхньої діяльності.

Так, президент і віце-президент  Федеральної рахункової палати Німеччини  обираються на посаду бундестагом за поданням Федерального уряду й призначаються Федеральним президентом терміном на 12 років.

Державний контролер  Ізраїлю обирається парламентом (кнесетом) та затверджується на посаді президентом  країни терміном на 5 років, максимально - на два строки. Звільнення з посади державного контролера раніше від встановленого терміну можливе тільки за рішенням 2/3 голосів депутатів парламенту.

Федеральний рахунковий суд Бразилії складається з двох палат - по чотири міністри (судді) в  кожній, які затверджуються на посаді сенатом, у тому числі 6 міністрів - за поданням голови сенату, а 4 міністри - за поданням президента республіки. Президент  відомства обирається зі складу міністрів терміном на один рік.

Одна з організаційно  найскладніших структур - Рахункова  палата Франції. Керівництво палати затверджується Радою Міністрів. До керівного складу палати входять  прем'єр-президент {призначається довічно), генеральний прокурор (виступає в державних інтересах та є посередником між палатою, урядом і судовими органами) й генеральний прем'єр-адвокат. Палата діє на колегіальних засадах. У професійному штаті відомства 7 палатних президентів (за галузевими напрямами) та 200 магістратів (юридичні радники, фінансові інспектори, аудитори) [24].