Державний фінансовий контроль за використанням бюджетних коштів

Метод звітування у контрольно-бюджетній  сфері широко застосовує і Рахункова  палата, яка по-перше, у відповідності  зі статтею 35 Закону України “Про Рахункову палату” щорічно не пізніше 1 грудня подає Верховній Раді України загальний письмовий звіт про результати виконання доручень Верховної Ради України, проведених перевірок, ревізій та обслідувань, а також про витрати на цю діяльність, по-друге, у відповідності зі статтею 22 названого закону щоквартально подає парламенту оперативний звіт про хід виконання державного бюджету, в якому наводяться фактичні відомості про формування доходів і проведені витрати. Вказані форми звітування палати забезпечують парламент незалежно, кваліфіковано і об’єктивно наданими відомостями про виконання державного бюджету, тому що Кабінет Міністрів України, який щорічно розробляє і подає парламенту звіт про виконання державного бюджету не є зацікавленим звинувачувати як себе, так й інші державні органи виконавчої влади у невиконанні бюджету.

Важливого значення набуває  такий метод попереднього бюджетного контролю, як експертиза. У відповідності  зі статтею 27 Закону України "Про  Рахункову палату" цей орган зобов’язаний за дорученням парламенту проводити експертизу щодо: проекту Державного бюджету України, обгрунтованості його доходної та видаткової частин щодо обсягів державного внутрішнього і зовнішнього боргу та дефіциту державного бюджету; окремих напрямів бюджетно-фінансової політики, бюджетного процесу; проектів законодавчих та інших нормативних актів з питань регулювання бюджетної системи; проектів програм Кабінету Міністрів України, на фінансування яких використовуються кошти державного бюджету; проектів міжнародних договорів України, що стосуються витрат з державного бюджету.

2.2. Відповідальність за бюджетні  правопорушення

Основне визначення бюджетного правопорушення закріплене у ст. 116 Бюджетного кодексу України (далі –  БК України). Таким правопорушенням визнається недотримання учасником бюджетного процесу встановленого Бюджетним кодексом та іншими нормативно-правовими актами порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету. Це визначення дає змогу неоднозначно трактувати згадане правопорушення, оскільки більшість бюджетних правопорушень виявляється не в процесі складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про його виконання, а під час складання, розгляду, затвердження та виконання кошторисів бюджетних установ. Таким чином, якщо виходити з визначення бюджетного правопорушення, закріпленого в БК України, то крім нецільового використання бюджетних коштів при виконанні кошторисів (ст. 119 БК України), порушення порядку складання, розгляду, затвердження та виконання кошторисів не може розцінюватись як бюджетне правопорушення, оскільки воно не закріплене у ст. 116 БК України.

Така неузгодженість урегульована Кримінальним кодексом України (далі – КК України) та Кодексом України про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП), що встановлюють відповідальність не за бюджетне правопорушення, а за порушення законодавства про бюджетну систему, яке трактується більш розширено, ніж у Бюджетному кодексі. Незважаючи на різну назву в Кримінальному кодексі, Кодексі України про адміністративні правопорушення та Бюджетному кодексі, поняття „бюджетне правопорушення” (назва, що вживається в Бюджетному кодексі) та „порушення законодавства про бюджетну систему” (КК України та КУпАП) є за своєю суттю тотожними поняттями.

Адміністративна відповідальність за порушення законодавства про  бюджетну систему встановлена ст. 164-12 КУпАП. Під таким порушенням слід розуміти використання бюджетних  коштів усупереч їх цільовому призначенню  та недотримання встановленого чинним бюджетним законодавством порядку проведення операцій з бюджетними коштами.

Використання бюджетних коштів усупереч їх цільовому призначенню. БК України не дає визначення поняття  „бюджетні кошти”. Єдине в чинному  законодавстві визначення цього поняття наведене у примітці до ст. 210 КК України. Згідно з цим визначенням, до бюджетних коштів належать кошти, що включаються до бюджетів усіх рівнів незалежно від джерела їх формування. Згідно зі ст. 119 БК України, нецільове використання бюджетних коштів – це витрачання їх на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет, виділеним бюджетним асигнуванням чи кошторису. До нецільового використання бюджетних коштів можна віднести:

• використання бюджетних коштів понад кошторисні призначення;
• фінансування заходів, не передбачених бюджетом;
• витрати бюджетних коштів за окремими кодами економічної класифікації за рахунок інших, у тому числі здійснення капітальних видатків за рахунок зменшення бюджетних призначень на поточні потреби;
• взяття до сплати зобов’язань, що перевищують ліміти й кошторисні призначення;
• використання коштів за відсутності затверджених кошторисів.

Наприклад, нецільовим використанням  бюджетних коштів є використання коштів місцевих бюджетів на витрати, фінансування яких має бути здійснено за рахунок коштів інших бюджетів. Глава 14 БК України встановлює розмежування видатків між бюджетами. В ній, зокрема, зазначено, що витрати на судову влади здійснюються тільки з Державного бюджету. При проведенні ревізії виконання районного бюджету в одній з районних рад був виявлений факт здійснення видатків з місцевого бюджету на закупівлю меблів для потреб районного суду, який був кваліфікований як нецільове використання бюджетних коштів.

Недотримання порядку проведення операцій з бюджетними коштами, як це встановлено чинним бюджетним законодавством.

Для утворення цього  складу адмінправопорушення будь-яка  операція з бюджетними коштами має  бути здійснена з порушенням вимог чинного бюджетного законодавства (будь-яка господарська операція – дія або подія, що спричинила зміни в структурі активів та зобов'язань установи). Стаття 4 БК України визначає, що до складу бюджетного законодавства входять:

• Конституція України;
• Бюджетний кодекс;
• закон про Державний бюджет України;
• інші закони, які регулюють бюджетні правовідносини – відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів та розгляду звітів про їх виконання, а також контролю за виконанням Державного бюджету України та місцевих бюджетів;
• нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, прийняті на підставі й на виконання Бюджетного кодексу і законів України, визначених пунктами 3 та 4;
• нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади, прийняті на підставі і на виконання Бюджетного кодексу, інших законів України та нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, передбачених пунктами 3, 4 та 5;
• рішення органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, прийняті відповідно до Бюджетного кодексу, нормативно-правових актів, передбачених пунктами 3, 4, 5 і 6.

Таким чином, якщо при  здійсненні операцій з бюджетними коштами  порушено будь-який із зазначених вище нормативно-правових актів, утворюється склад адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена ст. 164-12 КУпАП. Як приклад можна навести доволі поширений вид такого порушення, що полягає в проведенні закупівлі товарів, робіт та послуг за бюджетні кошти без дотримання вимог нормативно-правових актів. Закон України „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” від 22 лютого 2000 р. № 1490-ІІІ, встановлюючи загальні правові та економічні засади здійснення процедур закупівель товарів, робіт і послуг за рахунок державних коштів з метою створення конкурентного середовища у цій сфері, забезпечення прозорості процедур закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти та досягнення оптимального й раціонального їх використання є одним з основних актів бюджетного законодавства у цій сфері. Проведення закупівлі з порушенням вимог згаданого закону тягне за собою адміністративну відповідальність, передбачену ст. 164-12 КУпАП.

Стаття 210 КК України встановлює кримінальну відповідальність за порушення законодавства про бюджетну систему.

З об’єктивної точки  зору, вчинення злочину, описаного у  ст. 210 КК України, можливе у чотирьох формах:

• використання бюджетних коштів усупереч їх цільовому призначенню, яке ми вже розглядали вище. Для притягнення винної особи до кримінальної відповідальності бюджетні кошти мають бути витрачені у великому або особливо великому розмірі. Великим розміром визнається сума, яка в тисячу й більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян, а особливо великим розміром – сума, яка у три тисячі й більше разів перевищує такий мінімум (примітка до ст. 210 КК України). Вказані параметри поширюються також на ст. 211 КК України;
• використання бюджетних коштів у обсягах, що перевищують затверджені межі видатків. Така ситуація можлива, наприклад, у випадку, коли до початку нового бюджетного періоду не набрав чинності закон про Державний бюджет України, а Кабінет Міністрів України, здійснюючи витрати з Державного бюджету України (крім випадків, передбачених ч. 4 статей 15 та 23 БК України), перевищив 1/12 обсягу видатків, визначених законом про Державний бюджет України на попередній бюджетний період, що прямо заборонено п. 2 ст. 46 БК України. Так само й розпорядник бюджетних коштів, здійснивши видатки з перевищенням межі бюджетних асигнувань, порушить вимоги п. 5 ст. 51 БК України;
• недотримання вимог щодо пропорційного скорочення видатків бюджету;
• недотримання вимог щодо пропорційного фінансування видатків бюджетів усіх рівнів.

Деякі автори [19], коментуючи ст. 210 КК України, наводять як приклад недотримання вимог щодо пропорційного скорочення видатків бюджету неприйняття уповноваженою особою рішення про пропорційне скорочення видатків бюджету в разі зменшення надходжень до нього, а також прийняття рішення поширити пропорційне скорочення на всі видаткові статті бюджету, у тому числі й захищені. Отже, недотриманням вимог щодо пропорційного фінансування видатків бюджетів усіх рівнів автори пропонують розуміти, зокрема, фінансування у повному обсязі одних статей видатків при одночасному зменшенні фінансування за іншими статтями або при їх повному нефінансуванні, недодержання строків фінансування видатків за окремими статтями, що призводить до виникнення і зростання заборгованості з соціальних виплат та заробітної плати, перевищення або зменшення видатків бюджету в одному кварталі (місяці) за рахунок іншого періоду бюджетного року.

Необхідно зазначити, що чинне бюджетне законодавство на сьогодні не встановлює будь-яких вимог  до пропорційного скорочення видатків або їх пропорційного фінансування. Принцип збалансованості, визначений п. 2 ст. 7 БК України, суть якого полягає в тому, що повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджетний період, є найближчим за суттю до таких вимог, проте таким не є, оскільки не встановлює будь-яких конкретних вимог. Єдиним нормативно-правовим актом, який до моменту набрання чинності Бюджетним кодексом визначав необхідність дотримання вимог щодо пропорційного скорочення видатків бюджету й вимог щодо пропорційного фінансування видатків бюджетів усіх рівнів та визначав відповідальність за їх недотримання, був Закон України „Про бюджетну систему України” від 5 грудня 1990 р. № 512-ХІІ з наступними змінами й доповненнями (статті 33, 36, 37, 39). Після прийняття Бюджетного кодексу ці положення втратили чинність і, відповідно, наведені вище форми вчинення злочину припинили своє існування.

Видання нормативно-правових або розпорядчих актів, які змінюють доходи й видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку.

Виходячи з визначення поняття „нормативно-правовий акт”, наведеного в Порядку проведення державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції  України та включення їх до Єдиного  державного реєстру нормативно-правових актів, затвердженому наказом Мін’юсту України від 25 листопада 2002 р. № 102/5 і зареєстрованому в Мін’юсті України за № 915/7203 від 25 листопада 2002 р., можна зазначити, що до актів, про які йдеться у ст. 211 КК України, належать офіційні письмові документи, прийняті чи видані уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, які спрямовані на регулювання відносин, що виникають при здійсненні бюджетного процесу, містять нормативні приписи (мають неперсоніфікований характер, розрахований на багаторазове застосування, і дія яких не вичерпується одноразовим виконанням).

Примірна інструкція з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затверджена постановою Кабміну України від 17 жовтня 1997 р. № 1153, встановлюючи в тому числі й загальні правила документування управлінської діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органів виконавчої влади, в п. 2.3 визначає, що управлінська діяльність установ здійснюється шляхом видання розпорядчих документів. Відповідно до п. 1.4 „Рекомендацій з питань підготовки, державної реєстрації та обліку нормативно-правових актів”, затверджених постановою колегії Міністерства юстиції України від 27 березня 1998 р. № 3, розпорядчий документ – це акт, що видається державним органом у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань відповідно до наданої йому компетенції.

Необхідно зазначити, що до розпорядчих документів, про які  йдеться у ст. 211, слід відносити  також акти, що видаються посадовими особами органів місцевого самоврядування, оскільки ці органи є учасниками бюджетного процесу й наділені відповідними повноваженнями з прийняття таких актів. На відміну від нормативно-правового акта, розпорядчий акт поширює свою дію на конкретно визначених у ньому суб’єктів і має одноразове застосування.

Деякі автори, коментуючи ст. 211 КК України, під виданням таких  актів пропонують розуміти їх одноособове  затвердження та затвердження рішень колективних органів відповідною  службовою особою. Таке твердження не враховує повною мірою положення  норм чинного законодавства. Наприклад, відповідно до п. 23 ч. 1 ст. 26 Закону України „Про місцеве самоврядування” від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР, затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, затвердження звіту про виконання відповідного бюджету здійснюється виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради, тобто безпосередньо колективним органом, а не конкретною службовою особою органу місцевого самоврядування. Водночас, відповідно до п. 3 ч. 3 ст. 42 згаданого Закону, сільський, селищний, міський голова підписує, а не затверджує рішення ради та її виконавчого комітету. Стаття 59 вказаного закону надає право сільському, селищному, міському голові зупиняти виконання рішення сільської, селищної, міської ради в п'ятиденний строк з моменту його прийняття і вносити з обґрунтуванням зауважень на повторний розгляд відповідної ради, яка зобов’язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови й підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.