Державний фінансовий контроль за використанням бюджетних коштів

Таким чином, підводячи підсумки дослідження  видів і процедур контролю за критерієм  часу, з метою запобігання виникненню неконтрольованих сегментів у державно-бюджетній  сфері, а також попередження паралелізму  та дублювання контрольних процедур знаходимо найбільш прийнятним кроком практичної реалізації запропонованого комплексного підходу - прийняття Закону України "Про державний фінансовий контроль", який повинен визначити організаційну побудову інфраструктури контролю у державно-бюджетній сфері, її функціонування й розвиток.

У контексті класифікації контролю на обов’язковий та ініціативний контролю за виконанням державного бюджету притаманна особливість віднесення лише до одного виду – обов’язкового в силу обов’язкових державно-владних приписів його здійснення уповноваженими контролюючими суб’єктами. Обов’язковий контроль за виконанням державного бюджету здійснюється: по-перше, в силу вимог нормативно-правових актів (наприклад, контроль Верховної Ради України і Рахункової палати України за виконанням державного бюджету за підсумками бюджетного року); по-друге, за рішенням компетентних органів держави (наприклад, прокуратури, суду з метою з’ясування дотримання законності у бюджетній сфері, встановлення істини в ході розгляду кримінальної справи, порушеної за ознаками злочинів, передбачених Кримінальним Кодексом України, про що йтиметься в окремому підрозділі даного дослідження).

За критерієм інформаційного забезпечення розрізняють документальний і фактичний  види контролю. Віднесення контролю у бюджетно-виконавчій сфері до документального виду обгрунтовується тим, що суть і достовірність отримання доходів і витрачання видатків державного бюджету встановлюються за даними первинної документації, облікових регістрів і звітності, в яких вона знайшла відображення в бухгалтерському, оперативному і статистичному обліку.

Розглядати контроль за виконанням державного бюджету як фактичний  можливо за умови, якщо бюджетні кошти  із глобальних показників у безготівковій  формі трансформувалися у гроші  готівкою в касі, основні засоби, матеріальні цінності, виробництво  і т.і. Тобто фактичний контроль полягає у встановленні дійсного реального стану об’єкта лічбою, зважуванням, вимірюванням та іншими методами.

Можна говорити про те, що у сфері  виконання Державного бюджету України  домінує документальний контроль, тому що до компетенції головних суб’єктів названого контролю (Верховної Ради України, Рахункової палати України, Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, Державного казначейства України) належить перевірка показників, що містяться саме у різноманітних формах документації.

Організаційно-правовими формами  контролю за виконанням Державного бюджету  України є:

- парламентський контроль;

- контроль Рахункової палати;

- контроль державних органів  виконавчої влади.

Основними методами контролю за виконанням Державного бюджету України є методи, визначені у статті 2 Закону України “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні“ від 26 січня 1993 року: ревізія – це метод документального контролю за фінансово-господарською діяльністю підприємства, установи, організації, дотриманням законодавства з фінансових питань, достовірністю обліку і звітності, спосіб документального розкриття недоліків, розтрат, привласнень і крадіжок коштів і матеріальних цінностей, попередження фінансових зловживань; за результатами ревізії складається акт. Перевірка – це обстеження і вивчення окремих ділянок фінансово-господарської діяльності підприємств, установ, організацій чи їх підрозділів; результати перевірки оформлюються довідкою чи доповідною запискою.

Детально порядок проведення ревізій і перевірок регламентовано в Інструкції про порядок проведення ревізій і перевірок Державною контрольно-ревізійною службою в Україні, яка розроблена на підставі Закону України “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” та Положення “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”. Згідно цієї Інструкції, основними завданнями ревізій (перевірок) є:

1) При проведенні ревізій (перевірок)  виконання бюджетів, стану роботи  фінансових органів і органів  Державного казначейства Автономної  Республіки Крим, областей, районів, міст Києва і Севастополя :

- перевірка дотримання чинних  нормативних актів щодо виконання  бюджетів відповідних рівнів, стану  роботи фінансових органів і  органів Державного казначейства;

- ревізія поточного рахунку  відповідного бюджету, позабюджетних і валютних коштів органів виконавчої влади ;

- ревізія правильності витрачання  коштів на утримання фінансових  органів і органів Державного  казначейства, апарату відповідних  державних адміністрацій.

2) При проведенні ревізій (перевірок)  бюджетних установ:

- перевірка забезпечення керівництвом  установи виконання чинних законодавчих  актів та інших нормативних  актів щодо фінансів і фінансової  діяльності, зокрема, указів Президента  України, постанов Кабінету Міністрів  України, які стосуються підвищення ефективності витрачання бюджетних коштів, оплати праці працівників окремих галузей бюджетної сфери, посилення фінансово-бюджетної дисципліни;

- правильність та обгрунтованість  розрахунків кошторисних призначень, виконання кошторисів витрат  і основних виробничих показників, використання коштів за цільовим призначенням, забезпечення ощадливого витрачання та збереження коштів і матеріальних цінностей, дотримання фінансової дисципліни, правильність і достовірність ведення бухгалтерського обліку та складання звітності.

3) При проведенні ревізій (перевірок)  в міністерствах і інших центральних  органах виконавчої влади :

- перевірка забезпечення виконання  Загального положення про міністерство, інший центральний орган виконавчої  влади України, затвердженого  Указом Президента України від 12.03.1996 року № 179/96 у частині державної політики у сфері фінансів і контролю, які стосуються роботи міністерств у названих вище напрямках;

- перевірка законності і правильності  утворення в міністерстві централізованих  фондів, їх розміри та витрачання за цільовим призначенням, правильність спрямування та використання бюджетного фінансування, кредитних ресурсів і фінансової допомоги, отриманої за рішенням Уряду чи за угодами з Міністерством фінансів України;

- перевірка правильності розрахунків витрат на утримання апарату міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади; дотримання чинних нормативних актів про витрачання коштів на їх утримання.

Механізм проведення ревізій і  перевірок у контексті контролю за виконанням державного бюджету визначено і в статті 26 Закону України “Про Рахункову палату”: Рахункова палата здійснює перевірки та ревізії відповідно до контрольних функцій. Терміни, обсяги і засоби їх проведення встановлюються Рахунковою палатою. У ході перевірок та ревізій на основі документального підтвердження результатів виробничо-господарської діяльності, достовірності бухгалтерського обліку і фінансової звітності визначається своєчасність і достатність взаємних розрахунків об’єкта, що перевіряється, і Державного бюджету України. За підсумками проведених перевірок і ревізій складаються звіти, за достовірність яких відповідні посадові особи Рахункової палати несуть персональну відповідальність.

У відповідності з названою статтею  про результати проведених перевірок і ревізій Рахункова палата інформує Верховну Раду України, доводить до відома керівників відповідних центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій, а про виявлені факти порушення закону, а також заподіяння державі збитків цей орган інформує парламент. У разі виявлення порушень закону, що тягнуть за собою адміністративну або кримінальну відповідальність, за рішенням Колегії Рахункова палати передає відповідні матеріали ревізій і перевірок до правоохоронних органів.

Ревізія як метод контролю класифікується на наступні види. За принципом організації ревізії поділяються на планові і позапланові. Планові проводяться за планом контрольно-ревізійної роботи на поточний рік, а позапланові – не є передбачені  цим  планом і мають раптовий характер. Ревізії фінансово-господарської діяльності установ, що фінансуються з Державного бюджету України, здійснюються не рідше одного разу в два роки, тобто носять обов’язковий і плановий характер. Ревізії, які призначаються правоохоронними органами, завжди носять позаплановий характер.

Залежно від повноти охоплення  ревізією фінансово-господарської  діяльності підконтрольного об’єкта  розрізняються тематичні, вибіркові  та комплексні ревізії.

Тематичні ревізії призначаються  з метою перевірки стану будь-якої однієї сфери фінансової діяльності. Вибіркові ревізії від тематичних відрізняє лише конкретизація періодів і об’єктів контролю, які підлягають перевірці. Комплексні ревізії проводяться групою ревізорів з метою всебічної перевірки фінансово-господарської діяльності.

За критерієм змісту ревізії  поділяються на фактичні і документальні. В ході фактичної ревізії перевіряється  фінансова діяльність підконтрольного  об’єкта у сукупності шляхом інвентаризацій товарно-матеріальних цінностей, перевірки  складів, сховищ, підрахування, вимірювання і зважування товарно-матеріальних цінностей, перевірки наявності грошей, документів тощо. У ході документальної ревізії перевіряються лише різноманітні документи (касові книги, ордери, платіжні відомості, звіти та інші), на підставі аналізу яких визначається законність і доцільність витрачання бюджетних коштів.

За результатами ревізії ревізором  складається акт ревізії –  офіційний документ, в якому мають  бути об’єктивно відображені: по-перше, наслідки ревізії фінансово-господарської діяльності перевіреного підприємства, установи чи організації, по-друге, наведено перелік фактів виявлених порушень та недоліків у їх роботі.

Розрізняють два види актів ревізії  – проміжні та загальні. Проміжні акти складаються для оформлення результатів ревізії фінансово-господарської діяльності структурного підрозділу об’єкту, що ревізується, або діяльності певних матеріально відповідальних осіб, наприклад проміжний акт складається за результатами ревізій кас, інвентаризації товарно-матеріальних цінностей  на складі  тощо. Загальні акти містять зведені дані проміжних актів і призначені для узагальнення результатів комплексних ревізій.

Акт ревізії підписується ревізором  або керівником ревізійної групи  у залежності від виду ревізії, керівником і головним бухгалтером об’єкта ревізії, а іноді матеріально відповідальними особами (наприклад, при ревізії кас). Акт ревізії має важливе юридичне значення у забезпеченні ефективності бюджетного контролю. У разі виявлення під час ревізії корисливих зловживань ревізор зобов’язаний протягом 5-7 днів надіслати до слідчих апаратів органу внутрішніх справ або прокуратури наступні матеріали:

- лист (заяву), в якому викладено  суть порушень чи зловживань, вимоги яких нормативних документів  порушені, розмір заподіяної матеріальної шкоди, прізвища осіб, які вчинили порушення і завдали матеріальної шкоди;

- оригінали або копії документів, що підтверджують факти викритих  зловживань;

- пояснення осіб, чия діяльність  перевірялась, а також інших осіб, свідчення яких мають значення  для перевірки обставин зловживань;

- висновки ревізора за цими  поясненнями стосовно можливих  заперечень з боку посадових  або матеріально відповідальних  осіб .

Акт ревізії має конкретну встановлену  форму і внутрішню структуру. Перша його частина містить відомості загального характеру, до яких відносимо: дату і підстави проведення ревізії, склад ревізійної групи, найменування і місцезнаходження ревізуємого об’єкта, прізвища і посади керівників та період, протягом якого вони відповідали за стан бухгалтерського обліку, ким і коли проводилась попередня ревізія, чи усунено виявлені нею порушення і які перевірки було після неї здійснено. Друга частина акту ревізії є основною, її умовно можна поділити за такими двома напрямками:

1) Виробничо-фінансова діяльність, виконання кошторисів, - де наводиться перелік основних показників виробничої програми протягом одного-двох років і їх виконання, аналізуються фінансові результати або виконання кошторисів, розрахунки з бюджетом, дебіторами, кредиторами, підзвітними особами, відображається правильність виплати готівки з каси і обгрунтованість безготівкових розрахунків, дотримання норм використання сировини, матеріальних цінностей, їх збереження тощо. У цій частині акта за логічною послідовністю відповідно до програми ревізії і з дотримання суворої об’єктивності чітко, стисло й лаконічно описуються всі перевірені за наявними на підприємстві, в установі чи організації документами факти порушень або зловживань.

2) Бухгалтерський облік і звітність, - де аналізується стан бухгалтерського обліку і достовірність наданих звітів .

Слід зазначити, що, оцінюючи господарську діяльність, ревізор повинен обмежуватися лише економічною термінологією, уникаючи формулювань юридично кваліфікуючого характеру, таких як “привласнив”, “розікрав кошти, товарно-матеріальні цінності”, “сфабрикував”, “злочинець”, “шахрай”, “злочин” тощо.

Головним методом наступного контролю за виконанням Державного бюджету України  є звіт про його виконання. У відповідності  зі статтею 97 Конституції України  Кабінет Міністрів України відповідно до закону подає до Верховної Ради України звіт про виконання Державного бюджету України. Згідно статті 40 Закону України “Про бюджетну систему України” вказаний звіт подається парламенту Президентом України, що суперечить Конституції України, в зв’язку з чим Закон України “Про бюджетну систему України” необхідно привести у відповідність до Конституції України. Законом встановлено строк подання звіту про виконання державного бюджету за попередній бюджетний рік – до 1 травня. З доповіддю про виконання державного бюджету виступає міністр фінансів України або особа, що виконує його обов’язки. До звіту про виконання державного бюджету як окремі  документи додаються пояснення щодо всіх відхилень від затвердженого Закону про Державний бюджет України як по доходах, так і по видатках. Після подання матеріалів про виконання державного бюджету парламентські комітети розглядають звіт і готують висновки. Особливу роль у цьому розгляді відіграє Комісія Верховної Ради України з питань бюджету, контрольна група якої здійснює аналітичні дослідження щодо виконання доходної частини державного бюджету та використання бюджетних коштів.