Державний фінансовий контроль за використанням бюджетних коштів

Найважливішою особливістю будь-якої цілісної системи є наявність  в ній інтегративних якостей, які не замикаються лише в сумі якостей компонентів, що утворюють  їх. Цілісна система - це визначений склад елементів, компонентів, частин. Для неї характерні сувора внутрішня організація, взаємозв’язок, взаємодія елементів, що її утворюють. Саме структура пов’язує в єдине ціле окремі елементи, надає їм спільність, викликає появу нових системних якостей.

Сформульовані позиції дозволяють охарактеризувати взаємодію між  елементами механізму контролю за виконанням державного бюджету. Самий набір  елементів визначається єдиним критерієм - організацією динамічного контрольного впливу. Саме їх сукупність, системний зв’язок між ними і забезпечує цілісність і цілеспрямованість впливу. І хоча кожний елемент окремо є самостійним явищем, - у механізмі контролю за виконанням державного бюджету він розглядається, виходячи із системності та взаємодії з іншими елементами. Таким чином досягається необхідна міра їх поєднання, яка дозволяє виявити їх якості в рамках цілого. Так, яскравими прикладами взаємодії між елементами механізму контролю за виконанням державного бюджету є: по-перше, можливість різних контролюючих органів спільно застосовувати певний метод контрольної діяльності (Рахункова палата і Контрольно-ревізійне управління здійснюють комплексні (спільні) ревізії підконтрольного об’єкта); по-друге, закріплення у правових нормах не лише повноважень суб’єктів контролю за виконанням державного бюджету, а й самих методів контролю.

Необхідно підкреслити рису єдності  елементів механізму контролю за виконанням державного бюджету, яка  виключає нехтування будь-яким елементом, а також застосування механізму  в скороченому вигляді. Саме єдність забезпечує комплексну дію всіх елементів. Так, неможливо уявити елемент суб’єкта контролю без елемента правових норм, які визначають його контрольну компетенцію, або елемент виду контролю без елементу методу, у зв’язку з тим, що певному виду повинні відповідати певні методи, наприклад, наступному виду контролю відповідає метод звітування про виконання державного бюджету. Таким чином, всі елементи механізму контролю за виконанням державного бюджету знаходяться у стані єдності.

Досить суттєвою є й інша особливість - у механізмі контролю за виконанням державного бюджету кожний з елементів  виявляє себе не в якості ізольованої  ланки загального ланцюга контрольних  дій, а передбачає наявність інших  елементів. Наприклад, елемент методів контрольної діяльності передбачає наявність певних суб’єктів бюджетного контролю, які повинні їх застосовувати; кожний вид контролю у сфері виконання державного бюджету передбачає наявність унормованої компетенції суб’єкту на право здійснення того чи іншого виду контрольної діяльності.

Взаємодія елементів механізму  контролю у бюджетній сфері збагачує кожний елемент, тому що його зміст  розкривається лише у співвідношенні з іншими елементами. Проте, на певних етапах контрольного впливу можливий пріоритет окремого елемента, але це не зводить нанівець важливість інших елементів. Наприклад, проведення ревізії Рахунковою палатою на визначеному підконтрольному об’єкті (як наступний вид контролю) не зводить нанівець перевірку на цьому ж об’єкті, яку здійснило Контрольно-ревізійне управління (як поточний вид контролю).

Таким чином, визначення поняття та елементів контролю за виконанням державного бюджету мають не лише доктринальне значення. Від розробки концепції  механізму бюджетного контролю залежить і його вірне та ефективне практичне здійснення. І суспільство, і держава зацікавлені в налагодженому механізмі контролю за виконанням державного бюджету, при якому забезпечується наповнення доходної частини державного бюджету та цільове використання бюджетних коштів, підвищується авторитет державних органів бюджетного контролю, зростає соціальна довіра до держави серед населення. Саме категорія механізму надає контролю за виконанням державного бюджету динаміки, яка відображається у практичному здійсненні контролю через реалізацію контрольних повноважень суб’єктами контрольної діяльності, застосування правових норм, які регулюють названий контроль, застосування методів контрольної діяльності, реалізацію видів контролю.

За визначенням контролю основним або не основним видом діяльності контролюючого органу контроль за виконанням державного бюджету класифікується на такі види [35, C.85]:

- загальний контроль за виконанням  державного бюджету;

- спеціальний контроль за виконанням  державного бюджету.

Для переважної частини суб’єктів контролю він є не основною діяльністю і притаманний як невід’ємна частина управлінської діяльності, а отже є похідною функцією основної діяльності суб’єктів контролю у бюджетно-виконавчій сфері. До таких суб’єктів контролю, компетенція яких не обмежується суто контрольними повноваженнями, необхідно віднести Верховну Раду України, тому що основним її видом діяльності у відповідності зі статтею 85 Конституції України є законотворча діяльність. У системі державних органів виконавчої влади до суб’єктів загального державного контролю у державно-бюджетній сфері належать: Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Державне казначейство України, Державна податкова служба України. У компетенції цих органів контрольна діяльність є похідною від управлінської, тобто головним завданням функціонування цих структур є в першу чергу організація діяльності, а саме: організація виконання Державного бюджету України, організація збирання до бюджету податків, зборів і неподаткових платежів.

У національній системі державного фінансового контролю існують органи, для яких контроль є основною функцією у зв’язку із закріпленням пріоритету контрольної діяльності над іншими видами діяльності у відповідних нормативно-правових актах. У сфері контролю за виконанням державного бюджету до цих органів належать: Рахункова палата України і Контрольно-ревізійна служба України. У відповідності із Законом України "Про Рахункову палату" її головним завданням є організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням видаткової частини Державного бюджету України, головною функцією є контроль за виконанням названого бюджету.

У відповідності з таким критерієм  класифікації, як положення контролюючого  органу до підконтрольного, контроль за виконанням державного бюджету поділяється  на такі види [40, C.3]:

- зовнішній контроль за виконанням  державного бюджету;

- внутрішній контроль за виконанням  державного бюджету.

Внутрішній контроль у бюджетно-виконавчій сфері здійснюють всі державні органи виконавчої влади, за виключенням Державної контрольно-ревізійної служби України, а саме Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Державне казначейство України, Державна податкова служба України. До суб’єктів зовнішнього контролю за виконанням державного бюджету належать Верховна Рада України і Рахункова палата України.

На відміну від розглянутих  видів бюджетного контролю, які визначалися  системою суб’єктів контролю та їх компетенцією, критерій класифікації контролю за виконанням державного бюджету  на попередній, поточний і заключний визначається таким елементом системи бюджетного контролю, як контрольні дії, і пов’язаний із фактором часу проведення контролю. Ця класифікація має особливе значення для реформування контролю за виконанням державного бюджету, тому що саме вона визначає контрольні процедури у бюджетній сфері.

Приймаючи за часовий критерій момент ухвалення державного бюджету, необхідно  встановити:

- процедуру попереднього контролю, яка здійснюється в період  обгрунтування, складання, розгляду  і затвердження проекту державного бюджету;

- процедуру поточного контролю, яка здійснюється у ході виконання  державного бюджету;

- процедуру наступного контролю, яка здійснюється при підведенні  підсумків у формі звітування  про виконання державного бюджету.

Попередній бюджетний контроль здійснюється на етапі розгляду і прийняття рішень з бюджетних питань. Це стосується процесу визначення обсягу державних бюджетних ресурсів на фінансовий рік, який реалізується на стадії розробки і прийняття Верховною Радою України Бюджетної резолюції і Закону України "Про Державний бюджет України" на відповідний рік.

Попередній бюджетний  контроль передує витрачанню коштів державного бюджету. Він сприяє вибору найдоцільніших рішень, що забезпечують найбільшу ефективність використання бюджетних ресурсів, має важливе значення для профілактики порушень бюджетної дисципліни. Нажаль, систематичне порушення принципів достовірності та наочності бюджету, тобто формування державного бюджету на нереальних показниках доходів і видатків, недотримання науково обгрунтованих нормативів розрахунків цих показників, відображення показників державного бюджету всупереч загальноекономічним показникам розвитку України звели попередній бюджетний контроль на якісно низький рівень. Наслідками нереальності прийнятих законів про державний бюджет за період незалежності України постали: по-перше, систематично невиконані державні бюджети, по-друге, багато чисельні порушення у сфері виконання цих бюджетів.

Таким чином, приходимо до висновку, що головною метою здійснення контрольних  процедур на стадії складання, розгляду і затвердження державного бюджету має бути поточна перевірка обгрунтування бюджету. Її важливість зумовлюється тим, що недотримання даної вимоги зводить нанівець подальші зусилля контролюючих суб’єктів, оскільки процедура поточного і наступного контролю спрямовується на перевірку дезорієнтуючих цілей та стеження за дотриманням нереальних параметрів економічного і соціального розвитку, зумовлених недосконалим державним бюджетом.

Поточний (оперативний) бюджетний  контроль здійснюється в процесі виконання державного бюджету. Він полягає в систематичній перевірці дотримання бюджетної дисципліни, тобто дотримання бюджетно-правових норм, нормативів і показників. Основними завданнями цього контролю є виявлення відхилень у процесі виконання доходної і видаткової статей державного бюджету з метою вжиття необхідних заходів щодо усунення негативних факторів і закріплення позитивного досвіду.

Саме оперативний бюджетний  контроль справляє найбільший вплив  на процес формування і використання державних бюджетних ресурсів. Цей вид бюджетного контролю здійснюється абсолютно всіма суб’єктами виконання державного бюджету, які водночас є органами безпосереднього управління бюджетними коштами, - Кабінетом Міністрів України, Міністерством фінансів України, Державним казначейством України, Державною податковою службою України та всіма розпорядниками державно-бюджетними коштами.

Важливе координуюче місце серед  суб’єктів поточного бюджетного контролю належить Рахунковій палаті, яка у відповідності зі статтею 22 Закону України "Про Рахункову палату" в ході виконання державного бюджету контролює повноту і своєчасність грошових надходжень, фактичне витрачання бюджетних асигнувань у порівнянні з затвердженими показниками Державного бюджету України, виявляє відхилення та порушення, проводить їх аналіз, вносить пропозиції щодо їх усунення. Рахункова палата щоквартально подає Верховній Раді України оперативний звіт про хід виконання державного бюджету, в якому наводяться фактичні відомості про формування доходів і проведені видатки у порівнянні з: по-перше, показниками Закону “Про Державний бюджет України”, по-друге, показниками за відповідний період або квартал попереднього бюджетного року.

Рахункова палата постає координатором  поточного бюджетного контролю, тому що з метою складання звіту про виконання Державного бюджету України, за погодженням з Кабінетом Міністрів України нею вводиться обов’язкова фінансова звітність для всіх центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій.

Наступний (ретроспективний) бюджетний контроль реалізується за результатами діяльності по виконанню державного бюджету після завершення бюджетного періоду. Основним завданням цього виду контролю є з’ясування ефективності виконання державного бюджету за наступними визначальними напрямками: управління і використання бюджетних коштів, організація діяльності по виконанню державного бюджету, застосування попереднього і поточного видів контролю.

Участь у ретроспективному бюджетному контролі беруть усі суб’єкти бюджетно-правових правовідносин, з тією лише різницею, що кожен з них здійснює заключний контроль на своєму рівні та в межах наданої йому державою компетенції. Але визначальне місце у здійсненні заключного контролю за виконанням Державного бюджету України у відповідності зі статтею 85 Конституції України належить Верховній Раді України, яка зобов’язана приймати рішення щодо звіту про виконання державного бюджету.

Таким чином, здійснивши аналіз поточного  і наступного видів контролю за виконанням державного бюджету, приходимо до висновку, що для досягнення комплексності контрольних процедур необхідно розробити організаційно-правовий, інформаційний, методичний, технологічний та інші різновиди системного забезпечення контролю бюджетних процесів. Зокрема, істотної модифікації потребує інформаційне забезпечення та методика здійснення процедур контролю за виконанням державного бюджету. Розгалуженість існуючої інфраструктури органів поточного бюджетного контролю зумовлює необхідність узгодження їх повноважень на такому рівні бюджетної системи України, як державний бюджет.

Як видається, на загальнодержавному бюджетному рівні виконання процедур поточного контролю у процесі  використання бюджетних коштів повинні  забезпечити підрозділи головного  управління Державного казначейства України. На органи Державної контрольно-ревізійної служби України покладаються функції наступного контролю за витрачанням коштів, станом і достовірністю бухгалтерського обліку та звітності в міністерствах, відомствах, державних комітетах, державних фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують кошти з державного бюджету.

На макроекономічному рівні  провідну роль у здійсненні процедур контролю повинна відігравати Рахункова  палата, яка відповідно до чинного  законодавства зобов’язана щоквартально подавати парламенту, його комітетам оперативний звіт про хід виконання Державного бюджету України, аналіз цього звіту і пропозиції щодо усунення виявлених відхилень та порушень. Наслідками здійснення контрольних процедур є виявлення відповідності або невідповідності використання бюджетних коштів нормам контролю, якими і є державний бюджет. У разі невідповідності можуть мати місце недостовірність або неповнота фактичної інформації, яка віддзеркалює  стан використання бюджетних коштів, порушення чинного законодавства, недотримання показників державного бюджету як норм контролю. Вважаємо, що відхилення, виявлені в результаті здійснення досліджених контрольних процедур, повинні бути зафіксовані контролюючими суб’єктами за допомогою спеціально призначених для цього документів.