Казақстан республикасының бюджеттік жүйесіндегі бюджетаралық қатынастарға талдау

Қаржыландыру жағдайында мемлекеттік органдардың қажетттіліктерін нақты бағалау үшін міндетті шығыс өкілеттіктері бойынша шығыс нормалары мен нормативтерін, сондай-ақ өкіметтің облыстық және аудандың деңгейлерін басқарудың типтік құрылымын жасау қарастырылады.

Осы жұмыс аясында шығыс нормалары мен нормативтерінің әлі маңызы барларын сақтау, қолданудан шығып қалғандарын қайта өңдеу немесе жою және жаңаларын жасау тақырыбына қолда бар шығыс нормалары мен нормативтеріне түгендеу жүргізілуі тиіс.

Кейінгі жылдары болған нарықтық қайта құрулар нәтижесінде әлеуметтік сала бірнеше рет жетілдіріліп, оңтайландырылды, соның нәтижесінде қазіргі уақытта әртүрлі өңірлерде халықтың тығыздығы мен нақты қажеттілігін ескермейтін әлеуметтік салалардың мемлекеттік мекемесінің әртүрлі  желілері жұмыс істейді. Осыған байланысты ағымдағы жай-күйді талдау негізінде осы факторларды ескеретін әлеуметтік салалар объектісі жүйесінің нормативтері жасалады.

Өңірлерді дамыту бағдарламасын қаржыландыруды қамтамасыз ету үшін трансфереттерді ұсыну мемлекеттік аймақтық саясат басымдылықтары аясында жүзеге асырылады.

Тегін медициналық көмек көлеміне елдің Конституциясымен кепілдік берілген қаржылық қамтамасыз етудің қажетті деңгейіне қол жеткізе, сондай-ақ міндетті әлеуметтік және медициналық сақтандыру жүйесін енгізе отырып, бюджетаралық қатынастар жүйесін тұрақтандыруды қамтамасыз ету үшін 2011 жылдан бастап бюджетаралық трансферттердің орта мерзімді нормативтеріне көшу тиімді.

Трансферттердің орта мерзімді, тұрақты нормативтері принципіне негізделген бюджетаралық қатынастардың моделін құру кезінде жергілікті бюджеттерді теңгерімдеуді қамтамасыз ету үшін жергілікті атқарушы органдардың сырттан алып пайдалануын жүзеге асыру қажеттілігі түсіп қалады. Бұл жағдайда жергілікті атқарушы органдардың үшінші адамдардан (республикалық бюджеттен басқа) алып пайдалану құқын болдырмау туралы мәселелер қаралатын болады.

 Институциялық және функционалдық  нығайтулар

ауылдық, кенттік, қалалық (аудандық маңызы бар)

мемлекеттік басқару деңгейлері

Әкімшілік- бюджеттік реформаның басымды бағыттарына ауылдық округтер, кенттік, аудандық маңызы бар қалалар деңгейінде тиімді мемлекеттік басқаруды ұйымдастыру жатада, ең алдымен оны институциялық және функционалдық нығайту.

Осы мақсаттарда 2010 жылдан бастап оларға заңды тұлға беру арқылы аулдың, кенттердің, аудандық маңызы бар қалалардың әкімдерінің аппаратын құру қарастырылады. Осы шара  оларға жекелеген мүлікті беруді, өз аттарынан мүліктік және мүліктік емес құқықтар мен міндеттерді сатып алуға және жүзеге асыруға жол береді.

Әсіресе, бұл басқарудың барлық деңгейлерінде орта мерзімді уақытта өтетін іс-шараларға жер қатынастарын реттеуге заңмен берілген құқықты қамтамасыз етеді;

бюджеттік алып тастаулар  жүйесі толық қысқартылады, бюджетаралық қатынастарда анықтылық пен жеңілділік қамтамасыз етіледі, орта мерзімді уақытқа  жергілікті бюджеттердің тұрақты кіріс көздеріне кепілдік беріледі.

республикалық, сондай-ақ жергілікті бюджеттерді нақтылау процедурасы жеңілдетіледі.

Қайшы келетін сәттер:

қазақстандық негізгі экспорт тауарларына әлемдік бағаның конъюктурасын қолайсыз өзгерту республикалық бюджеттің кірістерін едәуір азайтуға әкеліп соғады, мұның өзі  бөлінетін субвенцияның мөлшері  тұрақты  болған кезде республикалық бюджеттің теңгерімдігіне әсер етуі мүмкін;

жеке табыс салығы мен әлеуметтік салық – жергілікті бюджеттің негізгі табыс көздері, оларды республикалық бюджетке өткізген кезде жергілікті атқарушы органдардың өз бюджеттерін қамтамасыз етуді реттеу мәселелерінде олардың жауапкершілігін азайтады.

Төртінші түрі базалық (республикалық бюджетке) және өңірлік (жергілікті бюджетке) экономиканың кәсіпорындары бойынша  салық түсімдерін бөлуге негізделген. Жергілікті бюджеттерді түзету үшін реттейтін салықтармен өңірлік экономика кәсіпорындарынан жеке табыс салығын, әлеуметтік салықты және ҚҚС анықтап алуға болады. Жекелеген бөлулер Астана және Алматы қалаларының бюджеттері бойынша түсіндіріледі. Осы жағдайда   барлық ірі салықтар әртүрлі пайызда кәсіпорындар бойынша бөлінеді, мұнда оларды аудандар мен қалалар бойынша бөлу мүмкін емес.

Бюджетаралық трансферттер жүйесін жетілдіру

Өңірді қаржылық қолдаудың нәтижелігін қамтамасыз ету үшін бюджеттік қамтамасыз ету критерийі бойынша «жалпы қажеттілікке» бюджетаралық трансферттерді ұсынудан мақсатты және шектен шықпаған субвенцияға  кезең-кезеңмен өту жүзеге асырылады.

Бюджетаралық трансферттерді ұсынудың жаңа принциптеріне өту  негізіне міндетті, негізгі және қосымша функциялар – басымдылықтар  дәрежесі бойынша жүзеге асыру ұйғарылып отырған мемлекеттік функцияларды топтары жатады.

Мемлекеттік функцияларды осындай құрылымдау жалпы алғанда  міндетті және негізгі мемлекеттік функцияларды жүзеге асыру үшін барлық деңгейдегі мемлекеттік органдардың күшін үйлестіруді қамтамасыз етуге және соған сәйкес олардың бірінші кезектегі бюджеттік қаржыландаруын қамтамасыз етуге бағытаталатын болады.   

Осы тәсілді іс-тәжірибеге енгізу үшін   бюджеттік жоспарлау процесін және мемлекеттік бюджеттің орындалуын реттейтін нормативтік құқықтық актілерге тиісті өзгерістер енгізілетін болады. 

Міндетті функцияларды  қаржыландыру негізінен секвестрлеуге жатипайтын мемлекеттік бюджеттің ағымдағы шығындары шеңберінде  барлық елдер  бойынша бірыңғай және мемлекеттік басқарудың барлық деңгейлері орындауға міндетті нормалар мен нормативтер негізінде жүзеге асырылады.

Негізгі   функцияларды қаржыландыру  мемлекеттік бюджеттің ағымдағы бағдарламасы, сондай-ақ  әлеуметтік саланың мемлекеттік мекемелері жүйесіне сүйене отырып, жаңа құрылыстарды қоса алғанда мемлекеттік мекемелердің (басқару, білім беру, денсаулық сақтау органдары және басқалар) материалдық-техникалық базасын дамытуға бағытталған бағдарламалар шеңберінде ұйғарылып отыр.

Қосымша функциялар республикалық, сондай-ақ жергілікті деңгейлерде  дамудың бюджеттік бағдарламасы, сондай-ақ ағымдағы бюджеттік бағдарламалар шеңберінде қаржыландырылады, егер осындай функциялар  уақытша немесе бір жолғы сипатта болса.

Мұнда облыс-аудан деңгейінде салықтарды және бюджетаралық трансферттерді бөлу мәселелерін облыстар қарамауы тиіс, олардың  шешімі заңдық деңгейде болуы тиіс, бұл елдің мемлекеттік құрылымының  бірыңғай сипатына сәйкес келуі тиіс.

Салықты тиімді бөлу бюджеттің дербестігіне қол жеткізу, сондай-ақ салықтың көп жиналуын қамтамасыз ету үшін ерекше маңызды болып келеді. Осыған байланысты мемлекеттік басқарудың деңгейлеріне табыс көздерін бекіту кезінде оларды шектеудің келесі критерийлері ескерілуі тиіс:

түсімдердің  тұрақтылығы -  олардың түсімдерінен тұрақты сипат алатын және экономикалық түсіп кетулер мен көтерілулерден салыстырмалы түрде аз байланыста болатын салықтар өкіметтің жергілікті деңгейлеріне бекітіліп беріледі. Осындай бөлу пайдасының дәлеліне басқарудың орталық деңгейінің көп жағдайда  елдің экономикалық климатына әсер етуі жатады, осыған байланысты ол экономикалық түсіп кетудің қаржылық зардаптарының негізгі ауыртпалығын мойнына алады.

экономикалық тиімділік - өкіметтің әр деңгейіне салықтар бекітілуі тиіс, олардың түсімдерінің көлемі өкіметтің осы деңгейіндегі  жұмыстың тиімділігіне байланысты болады.

салық базасын  бөлудің бірқалыптылығы – салық базасын  бірқалыпсыз орналастыру дәрежесі жоғары болған сайын тиісті салық жоғары деңгейде енгізілуі тиіс және салық түсімдерінің мәліметтерін орталықтандыру үшін  алғы шарттарда жоғары болуы тиіс.

өңірлердің бюджеттік қамтамасыз етілуін түзету қажеттілігі туындайды, өйткені басқа өңірлердің қолы жетпейтін, салықтық ресурстарға қолы жететін аумақтардың тұрғындары  қалған өңірлердің тұрғындарына қарағанда көп пайдалы жағдайда болады;

әлеуметтік әділдік – қайта бөлу ерекшелігіндегі салықтар, оларды бюджеттік жүйенің ең жоғары деңгейіне бекітіп беру тиімді болады.

салық базасын жұмылдыру – нақты аумақтық байланысы бар және жоғары деңгейде жұмылдыру қабілеті бар салық базасынан алынатын салықтар, өкіметтің төменгі деңгейлеріне бекіту тиімді;

салық ауырпалықтарының экспорты - ауыртпалығы осы аумақтағы халыққа және кәсіпорындарға түспейтін, қайта өзге аумақтардың салық төлеушілеріне түсетін салықтарды өкіметтің жергілікті деңгейлеріне тиімсіз бекіту, сондықтан осы жағдайда бюджеттік қызметтерді біреулер пайдаланады, ал осы қызметтерді басқалар қаржыландырады, бұл бюджеттік шығыстардың тиімділігіне ықпал ете алмайды;

жиналымдар мен шығындардың бюджеттік сәйкестігі – мемлекеттік органдар көрсеткен қызметтер үшін төленетін төлемдердің салықтық және салықтық емес жиналымдары, олар көрсетілген қызметті қаржыландаратын бюджетке түсуі тиіс.

Дербес кіріс көздерін басқарудың әр деңгейіне заңмен бекіту үшін бюджетаралық реттеу жүйесімен анықтау қажет.

Бірінші –  тұрақтылық элементін беру, яғни орта мерзімді уақытқа субвенциялар мен алып тастаулар  мөлшерін бекіту арқылы қолданылып жүрген тәртіпті сақтау қажет.

Осы вариантты қабылдаудың жақсы жақтарына келесілер жатады:

орта мерзімді уақытқа субвенциялар мен алып тастаулар мөлшерін бекітудің тұрақтылығы жергілікті атқарушы органдардың республикалық бюджеттің жобасын жасауды тоспай жергілікті бюджеттердің жобасын құруды жүзеге асыруға мүмкіндік туғызады;

бюджеттер деңгейлері арасындағы салықтың әр түрін  бөлшектемей бюджеттер арасында салық түрлері бойынша нақты бөлу сақталады.

алып тастаулар институты сақталады, ол бойынша өкіметтің жергілікті органдар мен жұртшылықта алып тастаулардың дәлелсіз мөлшері туралы пікір туындайды, олар өңірдің басқа қажетіне пайдалануы мүмкін, сонда жекелеген өңірлерде осындай алып тастаулар жүргізілмейді.

Екінші – нақты әр жеке өңірге жеке-жеке бөлу нормативтерін орта мерзімді уақытқа тұрақты түрде белгілей отырып, салықтың реттейтін түрлерін анықтау. Осы вариант бюджеттік алып тастаулар механизмін болдырмау мақсатында әртүрлі деңгейлердің бюджеттерін тігінен түзетуді қарастырады,  яғни төлем көздерінен алынатын кірістердің жеке табыс салығы және әлеуметтік салық бойынша түсімдерді республикалық және жергілікті бюджеттер арасында қайта бөлуді жүзеге асыруды айтады. Салықты бөлудің ұсынылған механизмі бюджеттердің төменгі деңгейлеріне де қолданылады.

Орындалатын функциялар мен шығыстар көлеміне байланысты жоғарыда көрсетілген салықтармен қатар бюджеттеің төменгі деңгейлерін реттеу мақсатында жергілікті бюджеттің кірісіне түсетін салықтардың бөлінетін, сондай-ақ  басқа да түрін анықтауға болады.

Жергілікті бюджет үшін осы вариантты қабылдаудың жақсы жақтарына бюджеттік алып тастаулар механизмін жою жатады:

Жағымсыз жақтарына мыналар жатады:

бюджеттік жоспарлаудың біртұтастығы бұзылады. Жергілікті бюджеттер бойынша салықтарды бөлудің әртүрлі нормативтері жекелеген өңірлердің оларды анықтаудың дұрыстығы туралы субъективті пікірге әкеліп соғады;

Орындалатын функциялар мен шығыстар көлеміне байланысты жоғарыда көрсетілген салықтармен қатар бюджеттің төменгі деңгейлерін реттеу кезінде жергілікті бюджеттің кірісіне түсетін салықтарды бөлу ретінде басқа да түрін қосымша анықтауға болады.

бюджеттерді нақтылау процедурасы күрделене түседі, өйткені салықтардың реттейтін түрлері бойынша түсімдерді нақтылау бюджеттердің басқа деңгейлеріне қозғау салады;

осы механизмді алып тастаулардың жабық, жасырын түріне жатқызуға болады, яғни облыс кірісінен тікелей емес алып тастаулар жүзеге асырылады, ал белгіленген салықтардың жекелеген бөліктері жоғары бюджетке бағытталады.

Үшінші вариант  республикалық бюджет кірісінде төлем көздерінен алынатын кірістердің жеке табыс салығы мен әлеуметтік салықты орталықтандыруды жүзеге асыруды ұйғарады. Осы жағдайларда бюджетаралық қатынастар  орта мерзімді уақытта тұрақты, республикалық бюджеттен жергілікті бюджетке берілетін субвенцияларды белгілеу арқылы жасалады.

Бюджетаралық реттеудің осындай механизмі бюджеттің төменгі деңгейлерінде де қолданылуы тиіс.

Осы вариантты қабылдаудың дұрыс жақтарына мыналар жатады:

бюджетаралық қатынастар республикалық бюджеттен жергілікті бюджетке берілетін, орта мерзімді уақытқа тұрақты субвенцияны белгілеу арқылы жасалады. Сонымен жергілікті деңгейдегі тұрақты салық түсімдері, сондай-ақ орталықтан келетін кепілдік берілген субвенциялар қойылған міндеттерді тиісті деңгейде орындауды және басқаруды сапалы болжауды қамтамасыз етуге мүмкіндік туғызады. Сондықтан басқарудың осы деңгейлеріне салықтық және салықтық емес түсімдерді бекіту қаржылық өзіне-өзі жеткілікті болуын қамтамасыз етуге мүмкіндік бермейді.

Осыған байланысты басқарудың осы деңгейлерін дербес бюджеттерге бөлудің мүмкін болатын варианттарының біреуіне олардың шығындарын қаржыландыру үшін аудандық бюджетте қарастырылатын трансферттер есебінен ауылдық, кенттік, қалалық (аудандық маңызы бар) бюджеттердің кіріс бөлігін құру жатады.

Орта мерзімді уақытта мемлекеттік басқарудың негіздерін одан әрі демократияландыру курсына сүйене отырып, елде жергілікті өзін өзі басқару негіздерін құру айтылады.