Разработка механизма управления муниципальной собственностью на примере МО Туринский городской округ

В муниципальном образовании МО «Туринский городской округ» выборным является представительный орган – Дума Туринского городского округа. Помимо него  функционирует Администрация, которая создана для осуществления исполнительно-распорядительных функций в определенных отраслях и сферах управления и на отдельных территориях. «Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставом муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов местного значения» [5] (п. 3 ст. 14.). Итак, рассмотрим выше названные органы местного самоуправления МО «Туринский городской округ» и определим – на этой основе – роль, которую они играют в процессе управления муниципальной собственностью.

Дума Туринского городского округа – представительный орган  местного самоуправления МО «Туринский городской округ». Она состоит из 24 депутатов и избирается на 4 года [Приложение 1]. Дума Туринского городского округа является правомочным, если в состав избрано не менее двадцати депутатов (п. 1 ст. 11 Устава МО  «Туринский городской округ»). [17] Основными формами работы являются сессии и работа постоянных комиссий. К исключительному ведению депутатов Думы Туринского городского округа относятся такие вопросы, как:

• принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования;

• принятие планов и программ экономического и социального развития МО «Туринский городской округ» или отдельных его территорий с указанием источников их финансирования;

• установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, условий приобретения, создания и преобразования ее объектов, порядка и условий приватизации муниципального имущества;

• принятие решений об учреждении, реорганизации или ликвидации муниципального предприятия (учреждения);

• определение порядка предоставления земельных участков;

• определение правил охраны и использования памятников природы, истории и культуры;

• присвоение имен и переименование организаций, находящихся в муниципальной собственности.

Дума Туринского городского округа осуществляет контроль за деятельностью главы, администрации и ее должностных лиц, в том числе по вопросам, изложенным выше. Принятое Думой решение в течение трех рабочих дней направляется главе МО «Туринский городской округ» для подписания. Глава МО «Туринский городской округ» в течение пяти дней подписывает принятое решение либо отклоняет его. Отклоненное решение Думы с обоснованием мотивов отклонения или поправками направляется главой для повторного рассмотрения на заседании Думы Туринского городского округа. Если при повторном рассмотрении за решение Думы в ранее принятой редакции проголосует не менее двадцати депутатов, то оно подлежит подписанию главой МО «Туринский городской округ» в течение трех дней и опубликованию в газете «Известия-Тур».

Руководство деятельностью администрации осуществляет глава МО «Туринский городской округ»; глава образует структурные подразделения администрации [Приложение 2]. Порядок образования администрации, вопросы организации и деятельности определяются Положением об администрации, утверждаемым Думой (п. 4 ст. 20 Устава МО «Туринский городской округ»). В соответствии с пунктом 3 статьи 2 Положения о порядке владения, пользования и распоряжения имуществом, принадлежащим на праве собственности муниципальному образованию МО «Туринский городской округ», на основании решений депутатов Думы Туринского городского округа, постановлений главы МО «Туринский городской округ», принятых в пределах их компетенции, администрация:

• совершает сделки, связанные с распоряжением муниципальным имуществом;

• самостоятельно определяет условия договоров, связанных с распоряжением муниципальным имуществом, если решения депутатов Думы и главы МО «Туринский городской округ» о заключении указанных договоров не содержат конкретных указаний на определенные условия;

• совершает действия, связанные с учреждением, реорганизацией и ликвидацией муниципальных предприятий и учреждений, закреплением за ними муниципального имущества;

• самостоятельно определяет положения устава муниципального предприятия или учреждения, за исключением прямо указанных в соответствующем решении главы МО «Туринский городской округ».

Администрация самостоятельно принимает решения о необходимости применения в установленном законом порядке санкций и расторжения договоров, связанных с распоряжением муниципальным имуществом, в случаях нарушения контрагентами условий договоров и правовых норм, регулирующих данные виды сделок.

Большую роль в осуществлении  деятельности администрации округа по управлению муниципальной собственностью играют её структурные подразделения, которые в совокупности составляют систему органов муниципального управления. Руководители структурных подразделений администрации действуют на основе единоначалия. Они издают по вопросам своей компетенции приказы, обязательные для исполнения служащими этих подразделений и подведомственными службами МО «Туринский городской округ».

Таким образом, анализ функций  рассмотренных структурных подразделений показывает значительную роль как самих структурных подразделений в качестве органов муниципального управления, так и администрации в целом. Роль администрации заключается и в осуществлении политики в сфере управления муниципальной собственностью и в её формировании. В то же время депутаты Думы Туринского городского округа законодательно наделены рядом существенных полномочий в области управления муниципальной собственностью. К примеру, «установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, условий приобретения, создания и преобразования ее объектов, порядка и условий приватизации муниципального имущества» (п. 1 ст. 13 Устава МО «Туринский городской округ»). В осуществление данной функции Думой были приняты такие нормативные правовые акты, как Концепция управления имуществом муниципального образования «Туринский городской округ» или Порядок приватизации имущества, принадлежащего муниципальному образованию МО «Туринский городской округ».

В соответствии с данным Порядком, утверждённым решением Туринской районной Думы от 25 сентября 2001 года № 94, Дума принимает решения о приватизации муниципального имущества следующими способами: [14]

• продажа муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями;

• отчуждение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ.

В соответствии с Порядком приватизации имущества, принадлежащего муниципальному образованию «Туринский городской округ» это является исчерпывающим  перечнем способов, которыми Дума может  постановить приватизировать тот  или иной объект. То есть в способах осуществления приватизации Дума ограничена в отличие, скажем, от главы администрации.

Администрация участвует  в процессе приватизации в ином качестве – назначается продавцом муниципального имущества. При этом она совершает  сделки приватизации муниципального имущества в соответствии с планом приватизации, а также осуществляет организационные функции и другие в соответствии с законодательством. Для подготовки и решения отдельных вопросов, связанных с приватизацией муниципального имущества, при администрации создаётся постоянно действующая комиссия по приватизации муниципального имущества. Среди прочих членов комиссии в неё входят должностные лица и специалисты администрации.

Таким образом, участие  в процессе приватизации данных органов  местного самоуправления можно оценить как практически равноценное: хотя Дума уполномочена на принятие решений по приватизации, определяющих порядок действий в отношении того или иного объекта, но без участия администрации её реализация невозможна.

К должностным лицам  местного самоуправления МО «Туринский городской округ» Устав муниципального образования относит:

• главу администрации;

• муниципальных служащих, имеющих статус должностных лиц.

Из них значительными  полномочиями обладает лишь глава муниципального образования. Он является выборным должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Глава избирается жителями МО «Туринский городской округ» на альтернативной основе сроком на четыре года на принципах всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Глава непосредственно на основе единоначалия или через структуры администрации МО «Туринский городской округ» решает вопросы социально-экономической жизни округа, осуществляет управление и выполняет иные функции местного самоуправления (п. 1 ст. 18 Устава  МО «Туринский городской округ»).

Компетенцию главы составляет довольно широкий круг полномочий. В сфере же управления муниципальной  собственностью закон (п. 2 ст. 18 Устава МО «Туринский городской округ») предусматривает такие правомочия:

• функции распорядителя кредитов при исполнении бюджета;

• использование средств внебюджетных и иных, в том числе валютных фондов, в соответствии с действующим законодательством и решениями Думы;

• представляет на утверждение Думы программы экономического и социального развития МО «Туринский городской округ».

Таким образом, Устав МО «Туринский городской округ» отводит главе не большой, но значительный по содержанию, круг полномочий в области управления муниципальной собственностью.

Исходя из Положения  о порядке владения, пользования  и распоряжения имуществом, принадлежащим на праве собственности муниципальному образованию МО «Туринский городской округ» (п. 2 ст. 4, п. 5 ст. 5 Положения), решения о наделении действующего муниципального предприятия (учреждения) муниципальным имуществом на праве хозяйственного ведения (оперативного управления), а также решения об изъятии у муниципального предприятия (учреждения) закрепленного за ним муниципального имущества принимаются главой МО «Туринский городской округ». Он же принимает решение о предоставлении муниципальному предприятию согласия на распоряжение имуществом, закрепленным за ним на праве хозяйственного ведения (за исключением сдачи в аренду). Глава округа также принимает (перечисленные выше) решения относительно жилого и нежилого фонда, а также о приобретении имущества в собственность округа.

Порядком приватизации имущества, принадлежащего муниципальному образованию МО «Туринский городской  округ» для главы предусмотрены следующие способы приватизации муниципального имущества: [14]

• приватизация муниципального имущества на аукционе (в том числе продажа акций в процессе приватизации открытых общества на специализированном аукционе);

• продажа акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации их работниками;

• выкуп арендованного муниципального имущества;

• преобразование муниципальных предприятий в открытые акционерные общества;

• отчуждение находящихся в собственности МО «Туринский городской округ» акций открытых акционерных обществ владельцам муниципальных ценных бумаг;

• другие не запрещённые законом способы.

Итак, глава округа наделён  существенными полномочиями по управлению муниципальной собственностью; а если учесть, что им осуществляется общее руководство деятельностью администрации и соответствующие решения данного органа местного самоуправления принимаются на основе принципа единоначалия, то можно с уверенностью говорить о функциях главы округа как о самых значительных (в сравнении с другими субъектами управления муниципальной собственностью).

 

 

2.3. Проблемы  управления муниципальной собственностью

(Сравнение опыта Туринского района с общероссийским)

 

Одной из проблем (помимо сложностей с взыскиванием недоимок с арендаторов), препятствующих на современном этапе результативному использованию муниципальной собственности, является также упоминаемая выше ветхость жилищного фонда и водопроводно-канализационной сети города, которые «отвлекают» на ремонт значительные денежные средства. Например, в МО «Туринский городской округ» на капитальный ремонт жилищного фонда в 2005 году затрачено 7,04 млн. рублей. [19] При этом стоит отметить, что данной суммой даже близко не была покрыта вся потребность в капительном ремонте: общая площадь капитально отремонтированных жилых домов составила 7,66  тыс. кв.м. И это при том, что в том же 2005 году общая площадь квартир, относящихся к ветхому и аварийному жилью, составляла 183,1 тыс. кв.м. [19]

Помимо проблем, препятствующих повышению эффективности использования городской собственности, существуют проблемы в сфере управления муниципальной собственностью. Они, по мнению авторов Концепции управления имуществом муниципального образования МО «Туринский городской округ», возникают в связи со следующим. Предприятия, собственность которым передана муниципальным образованием на праве хозяйственного ведения, управляются «единоличным органом управления – его руководителем, взаимоотношения которого с собственником находятся в сфере действия законодательства о труде» [13], которое – в свою очередь – предоставляет руководителям предприятий широкий круг полномочий. В то же время круг полномочий собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, определён исчерпывающим образом. Это приводит к «значительным трудностям» применения к ним мер ответственности и, как следствие, к «отсутствию реального стимула улучшать качество управления». В итоге по данному вопросу в Концепции встречаем следующий вывод:

• существующая система управления муниципальными предприятиями не эффективна и требует реформирования;

Что касается муниципальных  учреждений, то регламентированная правовыми актами система контроля за осуществлением учреждениями хозяйственных операций отсутствует. При этом анализ данных, полученных в результате проведённых проверок, показал, что большое количество учреждений, «которые должны создаваться для осуществления функций некоммерческого характера» [19], использует закреплённое за ними имущество в коммерческих целях.

Таким образом, проблемы обусловлены, прежде всего, несовершенством законодательства. И это логично, поскольку законодательство Российской Федерации – по сути – призвано создать условия для нормального функционирования всех участников правовых отношений, в том числе в экономической и социальной сферах. А именно здесь и реализуется система управления муниципальной собственностью в отдельно взятом муниципальном образовании. Особенно важной является социальная направленность (общесоциальный характер) муниципальной собственности. Но не только в федеральном законодательстве заключаются проблемы управления муниципальной собственностью, а также очевидна проблема громоздкости и ветхости большого числа объектов муниципальной собственности. В итоге, проблемы использования и управления муниципальной собственностью проявляются в социальной сфере и отражаются на местном сообществе, населении муниципального образования (которое и является собственником).