Разработка механизма управления муниципальной собственностью на примере МО Туринский городской округ

Долгое время (СССР в  доперестроечный период) государство  являлось единственным субъектом отношений  государственной собственности. «В руках государства было сосредоточено около 90 процентов основных производственных фондов страны».[43] Таким образом, наблюдался одноуровневый, единообразный характер государства как субъекта права государственной собственности. В настоящее время многоуровневый характер государственной собственности и круг ее субъектов определены в гражданском, а в известной мере и в конституционном законодательстве (см., например, ст. 212, 214 ГК; п. "д" ст. 71; подп. "г" п. 1 ст. 72 Конституции РФ). Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность, т. е. собственность, принадлежащую Российской Федерации, и собственность, принадлежащую субъектам федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам.

Государственная собственность  выражает высшую форму обобществления отношений присвоения благ. Функции государственной собственности иллюстрируют её значимость, показывают природу отношений субъектов государственной собственности. Видно, что это особый тип собственности,

затрагивающий интересы всех членов общества.

1.2 Содержание права собственности и правовые режимы

механизма управления муниципальным имуществом

Содержание права собственности  замыкается в традиционных правомочиях собственника владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом. Именно в таком виде оно сформулировано в ст. 209 ГК РФ. Имущественные права муниципальных образований наряду с объектами муниципальной собственности и средствами местных бюджетов составляют экономическую основу местного самоуправления (ст. 49 Закона 2003 г.).

Правовые режимы использования  имущества, находящегося в муниципальной собственности, продиктованы гражданско-правовой установкой, согласно которой собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам. Уточняя данное положение, законодатель указывает на право собственника отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом. Разрешено отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. Собственник может передавать имущество в доверительное управление. Таким образом, правовые режимы использования объектов муниципальной собственности могут быть самыми различными. Это зависит от целевого назначения имущества, иных факторов, способных повлиять на выбор способа применения муниципальной собственности.

Большая часть муниципальной собственности передается другим пользователям на следующих условиях: аренды, хозяйственного ведения, оперативного управления, передачи в залог.

Аренда — наиболее распространенный способ эксплуатации муниципальной собственности и одновременно наиболее эффективный. Предметом арендных отношений выступают объекты муниципального нежилого фонда (отдельно стоящие здания, сооружения, строения, части зданий и т. д.). Сторонами договора аренды являются арендодатели (местные администрации или комитеты по управлению имуществом) и арендаторы (юридические лица, индивидуальные предприниматели). Основаниями для передачи объекта в аренду являются: заключение городской (районной) комиссии по аренде; решение главы муниципального образования; результаты коммерческого конкурса на право аренды (коммерческого инвестиционного конкурса, аукциона на право аренды).

Договор аренды заключается, как правило, на срок от одного года до пяти лет. Существует несколько способов определения арендаторов: посредством коммерческого конкурса, коммерческого инвестиционного конкурса и аукциона.

Коммерческий конкурс  дает возможность приобретателю права аренды участвовать в публичных торгах или закрытом тендере. Победителем становится соискатель, предложивший наивысшую цену приобретения права аренды сверх стартовой цены. Коммерческий конкурс предполагает возложение на претендента права аренды дополнительных, заранее определенных конкурсных условий (проведение капитального ремонта помещения, благоустройство прилегающей территории за счет средств арендатора и т. д.).

На коммерческий инвестиционный конкурс выставляются нежилые здания и сооружения с большой степенью износа, а основным конкурсным условием является капитальный ремонт и реконструкция здания.

Аукционы проводятся только на публичных торгах, победителем которых становится участник, предложивший наивысшую сверх определенной для аукциона стартовой ставки арендной платы.[26]

Доверительное управление — относительно новый институт российского гражданского законодательства, согласно которому собственник вправе по своему усмотрению передать свое имущество юридическим лицам (за исключением унитарных предприятий) и физическим лицам в целях более эффективного его использования.

Доверительное управление имуществом как гражданско-правовой институт характеризуется рядом признаков:

1. при доверительном управлении не происходит перехода   прав   собственности   от   собственника   к управляющему;

2. доверительное   управление   муниципального имущества основано на договоре между учредителем доверительного управления (муниципальное образование в лице администрации или комитета по управлению имуществом) и доверительным управляющим (коммерческие организации или индивидуальные предприниматели);

3. при доверительном управлении управляющий действует исключи-

тельно в интересах  собственника (муниципального образования). При этом указания собственника-учредителя  относительно  совершения тех или иных юридических и фактических действий обязательны для управляющего, хотя в целом управляющий самостоятельно формирует политику осуществления доверительного управления;

4. отчуждение имущества во время доверительного управления не до-

пускается;

5. управляющий ежегодно отчитывается о своей деятельности по

управлению переданным имуществом с указанием доходов от доверительного управления.

Имущество, передаваемое в доверительное управление, входит в состав муниципальной казны. Оно не должно быть закреплено за муниципальными предприятиями и учреждениями. Решение о передаче имущества в доверительное управление принимается местной администрацией или комитетом по управлению имуществом. Передача объектов муниципального имущества возможна также в результате продажи права заключения договора по коммерческому конкурсу. Передача недвижимого имущества в доверительное управление подлежит государственной регистрации.

Все денежные средства, полученные от использования имущества, переданного в доверительное управление (за вычетом обоснованных расходов), перечисляются в бюджет муниципального образования.[27]

Залог является одним из способов обеспечения исполнения обязательств. [21] Залог возникает в силу договора. Его сторонами являются залогодатель (местная администрация, комитет по управлению имуществом — при залоге муниципального имущества, составляющего местную казну; муниципальные унитарные предприятия, которым муниципальное имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения) и залогодержатель (юридические и физические лица).

Предметом залога могут  быть вещи, ценные бумаги, иное имущество, а также имущественные права (ст. 336 ГК РФ). Предметом залога не могут быть объекты муниципальной собственности, которые изъяты из оборота; принадлежат муниципальным учреждениям на праве оперативного управления; подлежат обязательной приватизации либо приватизация которых запрещена.

Залог, как правило, осуществляет комитет по управлению имуществом на основании акта главы муниципального образования (главы местной администрации) о заключении договора, обязательства которого обеспечиваются залогом. Правовой акт главы должен содержать сведения о существе, цене, сроках и сторонах заключаемого договора, а также об индивидуальных признаках закладываемого имущества. Если залог осуществляет муниципальное предприятие, необходимо согласие комитета по управлению имуществом. Такое согласие оформляется решением комитета, принимаемым с участием финансово-бюджетного управления и отраслевого подразделения местной администрации, которому подведомственно муниципальное предприятие — залогодатель.

Комитет по управлению имуществом ведет реестр залоговых сделок с муниципальным имуществом. Залогодатель обязан вести книгу записи залогов, в которую должен внести запись о виде, предмете залога, объеме обеспеченного залогом имущества.

Средства, полученные от договора залога, поступают в бюджет муниципального образования.

Право хозяйственного ведения представляет собой еще один режим использования муниципального имущества. Он распространяется на имущество, закрепляемое за муниципальными унитарными предприятиями. Унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом. [23] Органы местного самоуправления собственными нормативными актами регламентируют порядок предоставления муниципального имущества в хозяйственное ведение, порядок владения, пользования и распоряжения таким имуществом.

Имущество, закрепляемое на праве хозяйственного ведения, может представлять собой оборудование, транспортные средства, инвентарь и другие материальные ценности, а также здания, сооружения и нежилые помещения. Муниципальное унитарное предприятие не вправе продавать и передавать другим лицам, обменивать, сдавать в аренду, предоставлять бесплатно во временное пользование или взаймы, отдавать в залог и вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ, распоряжаться иным способом переданным ему недвижимым имуществом.

Муниципальное предприятие  несет ответственность за сохранность и использование имущества.

Использование объектов муниципальной собственности на праве оперативного управления осуществляется путем их закрепления за муниципальными казенными предприятиями и муниципальными учреждениями. В составе имущества, находящегося у учреждения на праве оперативного управления, может быть два вида имущества: имущество, закрепленное за учреждениями собственником, а также имущество, приобретенное за счет средств, выделенных ему по смете; доходы, полученные учреждением от деятельности, приносящей доходы, предусмотренной его учредительными документами, и приобретенное за счет этих доходов имущество. Учреждение лишено права распоряжения имуществом первого вида. Имуществом второго вида, если оно имеется, учреждение распоряжается самостоятельно. [24]

Органом, осуществляющим полномочия собственника в отношении передаваемого в оперативное управление имущества, является местная администрация в лице комитетов по управлению имуществом. В свою очередь муниципальное учреждение осуществляет права владения, пользования и распоряжения объектами муниципальной собственности, переданными в оперативное управление.

Имущество может быть движимым (оборудование, транспортные средства, инвентарь и иные материальные ценности) и недвижимым (здания, сооружения, нежилые помещения). Порядок передачи имущества в оперативное управление регламентируется органами местного самоуправления.

Общим правилом является то, что имущество учреждения находится в муниципальной собственности и это отражается на его балансе. Комитет по управлению имуществом вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество, закрепленное на праве оперативного управления. Комитет вправе принимать обязательные для исполнения решения в отношении закрепленного за учреждением имущества, устанавливающие порядок и условия владения, пользования и распоряжения данным имуществом.

Муниципальное учреждение несет ответственность за сохранность и надлежащее использование имущества.

Все перечисленные режимы объединяет общая черта: отсутствует  переход права собственности. Причем наиболее распространенной является аренда объектов муниципальной собственности, которая обеспечивает увеличение объемов поступлений от арендной платы в бюджет муниципального образования. [25]

Наряду с названными способами муниципальное образование в лице его органов местной власти вправе распоряжаться принадлежащими ему объектами методами; ведущими к утрате права собственности. Назовем некоторые из них.

Приватизация муниципального имущества — возмездное отчуждение находящегося в собственности муниципального образования имущества в собственность юридических и физических лиц.

При приватизации между  продавцом (назначенным по решению органов местного самоуправления) и покупателем (физическим и юридическим лицом) заключается договор купли-продажи. На основании Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» [4] муниципальное имущество отчуждается в собственность физических или юридических лиц исключительно на возмездной основе (за плату посредством передачи в муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится муниципальное имущество). Покупателями муниципального имущества могут быть любые физические и юридические лица, кроме муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля муниципальных образований превышает 25%.

Используются следующие  способы приватизации муниципального имущества: преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество; продажа муниципального имущества на аукционе; продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе; продажа муниципального имущества на конкурсе; продажа муниципального имущества посредством публичного предложения; внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ; продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления; продажа имущества без объявления цены; продажа за пределами территории РФ акций открытых акционерных обществ; продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг.