Пути решения проблем внебюджетных фондов

Если      данные   аспекты   перенести   на   пенсионную   систему,   то   можно   выделить   следующие подходы к определению  ее финансовой устойчивости:

1) финансовая  устойчивость оценивается через  способность пенсионной системы  за счет всех возможных источников  обеспечивать текущие выплаты  в соответствии с действующим  пенсионным законодательством. В  этом случае главным критерием  оценки финансовой устойчивости  пенсионной системы является  отсутствие текущей задолженности  по выплате пенсий;

2) финансовая  устойчивость оценивается через  способность пенсионной системы  за счет закрепленных за каждой  частью трудовой пенсии источников  и специально созданных резервов  выполнять обязательства по соответствующей  части трудовой пенсии без  привлечения финансовых ресурсов  извне. При этом перераспределение  источников между частями трудовой  пенсии можно рассматривать как  признак нарушения устойчивости  системы. Критерием финансовой  устойчивости пенсионной системы  является сбалансированность доходов  и расходов бюджета Пенсионного  фонда РФ в разрезе базовой  и страховой частей трудовой  пенсии;

3) финансовая  устойчивость предполагает возможность  развития пенсионной системы.  В этом случае обязательства  по выплате пенсии должны предполагать  рост процента замещения пенсией  заработной платы или, по крайней  мере, стабильное сохранение уровня  такого процента. Указанный подход  используется для оценки финансовой  устойчивости пенсионных систем  стран, проводящих пенсионные  реформы, в модели, разработанной  экспертами Всемирного банка,  которая носит название PROST. Действующее с 2002 г, пенсионное законодательство Российской Федерации, в отличие от многих зарубежных стран, не устанавливает гарантированного процента замещения пенсией заработной платы. Тем не менее именно третий вариант оценки финансовой устойчивости пенсионной системы выглядит наиболее логичным и справедливым, так как низкий процент замещения пенсией заработной платы приводит к уменьшению поступлений взносов в пенсионную систему, что, в свою очередь, приводит к постоянному снижению финансовой устойчивости системы.

2.2 ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ФОНДА СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ РФ, ПЕНСИОННОГО ФОНДА РФ, ФЕДЕРАЛЬНОГО И ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ФОНДОВ ОБЯЗАТЕЛЬНОГО МЕДИЦИНСКОГО СТРАХОВАНИЯ РФ

С начала 80-х годов проблемы пенсионного  обеспечения выдвинулись в центр  политики научных и общественных дискуссий во всех странах мира. Главная причина - старение населения (в результате снижения рождаемости  и увеличения средней продолжительности  жизни). Этот процесс затрагивает  все общества, и в первую очередь  развитые государства, хотя в последние  годы быстро стареет (благодаря успехам  медицины, увеличению средней продолжительности  жизни, политике снижения рождаемости) и молодое население таких  стран, как, Китай.

По данным демографических прогнозов старение населения в развитых странах  будет прогрессировать в течение  следующих четырех десятилетий, в конце которых будет достигнуть пик прогресса⁴⁰.

По мере старения населения и изменений  в масштабах и формах занятости (сокращение общей численности занятых, распространение неформальной и  частичной занятости, работа на дому) в солидарных пенсионных системах растет доля государственных расходов на поддержку  престарелых в ВВП, увеличивается нагрузка на трудоспособных членов общества. Демографическая нагрузка определяется как соотношение численности населения в возрасте 65 лет и старше и численности населения в возрасте 15- 64 лет.

Так, с 1960 по 1985 гг. расходы на государственные  пенсии в государствах - членах ОЭСР росли в два раза быстрее, чем  ВВП. Со второй половины 80-х гг. благодаря  предпринимаемым усилиям по ограничению  социальных расходов темпы их роста  снизились. В настоящее время  страны ОЭСР тратят на пенсии в среднем 9% ВВП и данные заметно различаются по странам. Например, в Австрии расходы на государственные пенсии составляют около 15%, в Италии - 14%, во Франции - 13%, в США - 6,5%, Японии -5% и Канаде - 4,5% ВВП⁴¹.

Сегодня системы пенсионного обеспечения, действующие в большинстве стран  более 40 лет, достигли своей зрелости. Это означает, что большинство работающих охвачены пенсионными планами и имеют право на получение пособий в полном размере, население состарилось, доля лиц, делающих взносы в рамках пенсионного обеспечения, уменьшается. По многим пенсионным схемам характерен дефицит по текущим платежам, и, по некоторым оценкам, накопившаяся задолженность системы социального обеспечения составляет от 100 до 250% ВВП той или иной страны.

Эти тенденции  поставили вопрос о финансовой состоятельности  и эффективности сложившихся в мире систем пенсионного обеспечения. Финансовый стресс, который испытывают эти системы, таят в себе серьезные макроэкономические и структурные угрозы. Не последнее место среди экономических, финансовых и социальных последствий старения населения занимают политические аспекты - пенсионеры составляют значительную часть электората; доля работающего населения снижается, а политическая сила пожилых отношений возрастает. Поэтому начиная с 80-х гг. пенсионные реформы стали объективной необходимостью.

Уровень взносов колеблется от 5% в Канаде до 27% в США. В некоторых других странах (США, Япония, Германия и Канада) эти взносы платят поровну работники  и предприниматели, в других (Франция, Италия, Швеция) работодатели берут  на себя большую часть бремени. В  большинстве государственных пенсионных систем (кроме Италии) ограничивается заработок, с которого делают взносы⁴².

Распределительные пенсионные системы носят государственный  характер, их невозможно создать на уровне предприятий и отраслей, и  в целом обесценивают относительно высокий уровень пенсий сегодня. Создание в большинстве развитых государств условий, позволяющих пенсионерам  жить, не ограничивая себя в рамках сложившихся жизненных стандартов, рассматривается в качестве оного  из главных достижений западных демократий в социальной сфере. Главное достоинство  распределительной системы - значительное сокращение нищеты среди пенсионеров, поскольку в ней сильны перераспределительные элементы.

Помимо  недостатков, обусловленных зрелостью  распределительной пенсионной схемы  можно отметить и другие присущие ей негативные моменты: элементы уравнительности, усиление социального иждивенчества, ослабление склонности к сбережениям. Например, американский исследователь проблем старения и пенсионного обеспечения в США Ре1ег С. Ре1ег5оп обращает внимание на снижение доли личных сбережений в ВВП в США в 8% в 60 -70-е гг. до 5% в 90-е гг. Сегодня США переживают беспрецедентный период - налогоплательщики, родившиеся в период "беби-бума" (1946-1964 гг.), содержат относительно небольшую часть пожилого населения. Однако эта пенсионная система столкнется с серьезными финансовыми трудностями, когда это поколение начнет выходить на пенсию. Тем более что именно эти поколения отличает наименьшая склонность к сбережениям (2/3 семей признают, что они не делают сбережений).

В накопительных  пенсионных системах пенсионные взносы используются для приобретения финансовых активов. Общая сумма таких активов, которые предназначены для финансирования пенсий по старости конкретных работников, будут со временем возрастать, благодаря отдаче (в форме проценте от финансовых средств активов или дивидендов на вложенный капитал, а также потому, что дополнительные пенсионные взносы поступают каждый год. Когда работник достигает возраста выхода на пенсию, запас накопленных активов может быть использован да обеспечения постоянных пенсионных выплат после прекращения работы.

Третьим элементом пенсионных систем разных странах являются личные добровольные пенсионные планы. Они функционируют на основе полного финансирования и предусматривают четко определенные взносы, работники и пенсионеры сами несут инвестиционные риски по своим сбережениям. Оценю величины аккумулированных средств частных пенсионных фондах значительно различаются по странам, варьируя от более 70% ВВП в Великобритании до менее 5% в Германии и Франции⁴³.

Все пенсионные системы развитых стран представляют собой сочетание названных трех схем в различных пропорциях.

Фактически  многие развитые страны пришли к пенсионной системе, сочетающей управляемые государством пенсионные схемы с находящимися в частном управлении пенсионными  планами по месту работы и личными  сберегательными пенсионными счетами  для удовлетворения потребностей групп  населения со средними и более  высокими доходами. Однако решающая роль в обеспечении доходов пенсионеров принадлежит государственной распределительной (солидарной) пенсионной системе.

В начале 90-х годов под эгидой Всемирного банка было предпринято первое глобальное комплексное исследование проблем  старения населения и пенсионного обеспечения. В итоговом докладе "Предупреждение кризиса старения: политика защиты престарелых и содействия экономическому росту" (1994 г.) содержится оценка функционирующих в мире пенсионных схем и перспектив их развития с точки зрения определенной системы критериев; разработаны концептуальные подходы к пенсионному реформированию; обобщены практические действия отдельных странах в этой области.

Итак, интересы финансового обеспечения лиц  пенсионного возраста и экономического роста наилучшим образом обеспечиваются, если развиваются три пенсионные системы:

• управляемая государством распределительная система, предусматривающая обязательное участие и преследующая ограниченную цель сокращения нищеты среди престарелых;
• находящаяся в частном управлении обязательная накопительная система;
• добровольная накопительная система.

Тем самым  происходит разделение трех основных функций систем финансового обеспечения  лиц пенсионного возраста - перераспределение  доходов, накопление средств и страхования. Первая система в данном случае выполняет  функцию перераспределения доходов, а вторая и третья - накопление средств  и все три обеспечивают совместное страхование от многих факторов риска  в преклонном возрасте. В настоящее  время большинство развитых государств сочетают в себе все три функции  и в одном государственном  распределительном пенсионном плане, который, как уже отмечалось выше, представляет собой находящуюся  выплату четко определенных пособий  финансируемых за счет текущих поступлений  в рамках налогообложения фонда  заработной платы.

Итак, критериями оценки финансовой устойчивости пенсионной системы могут выступать:

1) отсутствие  текущей задолженности по выплате  трудовой пенсии гражданам;

2) эквивалентность  между поступлением средств федерального  бюджета на выплату базовой  части трудовой пенсии и обязательствами  по ее выплате, между поступлением  страховых взносов на страховую  часть трудовой пенсии, а также  источников финансирования за  нестраховые периоды и обязательствами по выплате страховой части трудовой пенсии;

3) стабильность  или рост процента замещения  пенсией утраченного заработка⁴⁴.

Исходя     из   указанных   критериев,   попробуем     дать   оценку   финансовой  устойчивости   пенсионной системы Российской Федерации.

Можно сделать  вывод о финансовой устойчивости пенсионной системы Российской Федерации, в рамках первого критерия, так  как ни по данным статистики, ни по данным самого Пенсионного фонда РФ, а  также контрольных органов (Счетной  палаты РФ, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора) не выявлено серьезных фактов задержки выплат пенсий. Отдельные  несущественные случаи кратковременной  задержки (1 - 2 дня) за этот период были в Республике Тыва, а также в  некоторых регионах России из-за несвоевременности  перечисления средств со счетов Пенсионного  фонда РФ на счета ФГУП «Почта России», в том числе по вине ОАО «Связь-банка»⁴⁵.

При этом следует отметить, что для обеспечения  отсутствия текущей задолженности  по выплате трудовой пенсии в территориальных  органах Пенсионного фонда Российской Федерации (управлениях, их филиалах и  региональных отделениях) создавались  значительные резервы оборотной  кассовой наличности, иногда превышающие  месячную потребность в обеспечении  текущих выплат. Это снижало маневренность  управления средствами на счетах Пенсионного  фонда РФ, что, в конечном счете, приводило  к уменьшению возможности получения  доходов от размещения временно свободных средств, предназначенных для пенсионных выплат. Возможность размещения временно свободных средств Пенсионного фонда РФ, не связанных с накопительной частью трудовой пенсии, ограничена также требованием обязательного открытия счетов территориальным органам Пенсионного фонда РФ в подразделениях Центрального банка РФ. В отличие от счетов, которые будут открыты Федеральному казначейству в Центральном банке РФ для учета средств Фонда национального благосостояния, и по которым бюджетным законодательством предусмотрено начисление процентов по остаткам средств на счете, проценты по остаткам средств на счетах Пенсионного фонда РФ, открытых в Центральном банке РФ, не начисляются.

Используя второй критерий оценки финансовой устойчивости, можно проследить неоднозначную  тенденцию. Реально о финансовой устойчивости пенсионной системы в  рамках второго критерия можно говорить после внесения вступивших в силу с 2005 г. изменений в Налоговый кодекс РФ и Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» от 15.12.2001 N 167-ФЗ. Эти изменения заключались в снижении ставки единого социального налога, изменении шкалы регрессии и исключении из накопительной части трудовой пенсии лиц старше 1967 г. рождения. К 2002 г. в Пенсионном фонде РФ сложилась ситуация, при которой остатки средств на начало года составляли 20% от общей суммы расходов. С 2002г. они стали определяться как резерв Пенсионного фонда Российской Федерации, с 2003г. изменение сумм резерва стало отражаться в источниках дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ. За анализируемый период средства резерва частично направлялись для размещения в ценные бумаги, частично использовались на осуществление текущих пенсионных выплат (в пояснительных записках Пенсионного фонда РФ эти расходы определяются как расходы на сбалансированность бюджета Пенсионного фонда РФ или расходы на покрытие кассовых разрывов). В 2007г. использование средств резерва обеспечило сбалансированность доходов и расходов, связанных со страховой частью трудовой пенсии. При этом следует учесть, что частично средства резерва использовались и на расходы, финансирование которых должно осуществляться за счет средств федерального бюджета (финансирование за нестраховые периоды). С 2007 г. законами о бюджете Пенсионного фонда РФ резерв не предусмотрен.