Пути решения проблем внебюджетных фондов

Основная их часть, как известно, образуется за счет налогов - инструмента  внеэкономического, административного  принуждения. Спектр же инструментов формирования доходов фондов носит гораздо  более выраженный экономический, добровольный характер.

Кроме платежей, близких к налоговым (принудительным), он включает имеющие уже чисто экономическую природу обязательные и добровольные страховые отчисления, а также добровольные пожертвования на конкретные цели. Таким образом, источники ресурсов фондов разнообразнее тех, что формируют бюджетные ресурсы, здесь используются не только внеэкономические, но гораздо в большей степени - экономические (стимулирующие экономический интерес), а также добровольные (стимулирующие творческий, моральный интерес) инструменты²⁰.

Серьезными преимуществами располагают  фонды и с точки зрения распределения  собранных финансовых ресурсов, эффективности  их использования. Во-первых, это присущие фондам конкурентные начала в распределении  ресурсов, осуществляемом, как правило, на конкурсной основе в различных  формах (гранты, льготные кредиты и  т.д.); во-вторых, - селективная поддержка  приоритетных в данный конкретный момент направлений развития; в-третьих, - адресность выделяемых ресурсов²¹.

Все это придает гибкость управлению теми процессами, ради которых и  создаются конкретные фонды. Подтверждением такого вывода является быстрый и  динамичный рост фондов в самых различных  отраслях и сферах деятельности - в  области государственного и муниципального управления, в страховании (социальном и коммерческом), в отраслях народного  хозяйства, и т.п.

Фондовая форма аккумулирования  финансовых ресурсов получает все большее  распространение в бюджетной  сфере, особенно при формировании федерального бюджета РФ (в его составе образуются целевые бюджетные и резервные  фонды, фонд финансовой поддержки регионов и т.д.). Но особенно широко эта форма  развивается во внебюджетной сфере.

Финансовые  ресурсы внебюджетных социальных фондов формируются и используются посредством  распределения и перераспределения  валового внутреннего продукта. Валовой  внутренний продукт исчисляется  путем суммирования валовых добавленных  стоимостей, создаваемых в отраслях экономики, а валовая добавленная  стоимость есть разница между  стоимостью выпускаемых товаров  и промежуточным потреблением, т.е. фонд оплаты труда является одной  из составляющих валового внутреннего  продукта.

Определение внебюджетных фондов как фондов денежных средств является достаточно узким. Внебюджетные фонды являются не только фондами финансовых ресурсов, они  выполняют определенные функции, решают поставленные перед ними задачи, отличаются некоторыми особенностями функционирования.

Существующие  определения не полностью раскрывают экономическую сущность внебюджетных фондов, в них представлена характеристика внебюджетных фондов с одной из двух сторон: либо с функциональной, либо с содержательной.

На наш  взгляд, определение внебюджетных социальных фондов должно отражать не только их общественное назначение, содержание и целевое  использование, но и особенности  их формирования и функционирования.

Одной из особенностей функционирования внебюджетных социальных фондов является то, что  хотя эти фонды и включены в  состав бюджетной системы, но, тем  не менее, организационно выведены за рамки бюджета и имеют определенную экономическую самостоятельность. Внебюджетные социальные фонды (за исключением  Фонда занятости населения) были наделены статусом самостоятельных  государственных финансово-кредитных  учреждений. Финансовые ресурсы фондов находятся в государственной  собственности, не входят в состав бюджетов, а также других фондов и не подлежат изъятию на какие либо цели, прямо  не предусмотренные законом. Средства фонда занятости до последнего времени  находились в оперативном управлении и распоряжении федеральной Государственной  службы занятости населения и  ее подразделений (департаментов) в  субъектах РФ. Данный фонд упразднен  при переходе на единый социальный налог. Однако его функции финансируются  за счет средств федерального бюджета.

Деятельность  каждого внебюджетного социального  фонда направлена на решение определенного  круга проблем. Так, Пенсионный фонд РФ был создан в целях управления финансовыми ресурсами пенсионного  обеспечения. Деятельность Фонда социального  страхования РФ направлена на обеспечение  финансирования гарантируемых государством социальных пособий. Фонд обязательного  медицинского страхования отвечает за обеспечение финансирования целевых  программ в рамках реализации закона РФ «О медицинском страховании граждан  в РФ». Государственный фонд занятости  населения был создан для финансирования мероприятий, связанных с разработкой  и реализацией государственной  политики занятости населения.

Для обеспечения  эффективности функционирования внебюджетных социальных фондов был предусмотрен принципиально иной механизм их формирования, который значительно отличался  от формирования бюджета. Доходная часть  бюджета образуется, в основном, за счет налогов — инструмента  внеэкономического административного  принуждения. Механизм формирования внебюджетных социальных фондов базировался на обязательных страховых взносах.

Страховые взносы и налоги есть различные по своей природе экономические  категории. Важным отличительным признаком  налогов является их безвозвратность  и безвозмездность. Термин «страховой взнос» является одним из основных понятий страхования, для которого характерно наличие связи между  суммой страховых взносов и суммой последующих выплат при наступлении  страхового случая. Страховые платежи  на обязательное социальное страхование  являются частью издержек производства (относятся на себестоимость продукции), а большинство налогов - частью доходов  предприятия, т.е. обязательные страховые  взносы есть часть необходимого продукта, а налоги - часть прибавочного. В отличие от традиционных налогов, изымающихся на безвозвратной основе, сумма уплаченных страховых взносов после реализации продукции возвращается на предприятие как часть выручки от продаж.

Для формирования внебюджетных социальных фондов кроме  страховых взносов были предусмотрены  и другие источники доходов, к  ним относятся средства бюджета, перечисляемые в законодательном  порядке во внебюджетные социальные фонды, добровольные взносы юридических  и физических лиц, а также доходы от капитализации временно свободных  финансовых ресурсов²².

Исходя  из перечисленных выше особенностей формирования и функционирования внебюджетных социальных фондов, можно предложить их следующее определение.

Государственные внебюджетные социальные фонды - это  форма создания и использования  фондов финансовых ресурсов посредством  распределения и перераспределения  валового внутреннего продукта на страховой  основе для обеспечения финансирования системы социальной защиты населения.

Организационно-правовая форма внебюджетных социальных фондов обусловила их автономность и некоторую  экономическую самостоятельность, которая касается, в основном, формирования и использования финансовых ресурсов обязательного социального страхования. Одна из основных задач функционирования социальных фондов заключается в  оптимизации процесса образования  их доходной части, что и может  быть достигнуто в результате эффективного управления имеющимися в распоряжении фондов денежными средствами.

Таблица 1

Формирование  финансовых ресурсов внебюджетных социальных фондов Российской Федерации

Придерживаясь мнения Романовского М.В., который считает, что «Наряду с рассмотрением  финансовой системы как совокупности различных сфер финансовых отношений  ее можно представить в институциональной  форме – как инфраструктуру, которую образуют различные финансовые институты, осуществляющие финансовые операции и одновременно являющиеся субъектами и объектами управления финансами»²³, внебюджетные социальные фонды в силу их создания на основе финансовых методов и экономической самостоятельности можно отнести к государственным финансовым институтам.

Таким образом, государственные внебюджетные социальные фонды были созданы для решения  ряда задач. Они должны служить:

• материальной основой государственного обязательного социального страхования;
• являться одним из основных источников финансирования социальных гарантий, закрепленных Конституцией РФ;
• функционировать как самостоятельные финансово-кредитные учреждения, т.е. обеспечивать эффективность процесса формирования и использования фондов денежных средств.

Сущность  любой экономической категории  проявляется через ее функции, поэтому  для того чтобы раскрыть экономическую  сущность государственных внебюджетных социальных фондов необходимо рассмотреть выполняемые ими функции.

Таким образом, как и бюджет, внебюджетные фонды выполняют две функции: распределительную и контрольную. Распределительная функция проявляется в процессе формирования доходной базы фондов, когда часть текущего ВНП перераспределяется в пользу определенных социальных групп населения для обеспечения воспроизводства трудовых ресурсов и обеспечения социального равновесия.

Контрольная функция внебюджетных фондов проявляется  в возможности постоянно сигнализировать  о ходе и результатах воспроизводственного процесса в целом, а также в  отдельных секторах экономики. Необходимая  информация представляется данными  об объемах аккумулированных в фондах денежных средств, являющихся частью ВНП, показателями, характеризующими долю отдельных отраслей или секторов экономики в общей сумме перераспределенного в пользу фондов дохода нации, а также показателями интенсивности, раскрывающими качественную сторону процесса (например, размер государственных социальных выплат на душу населения в динамике, в сравнении с другими странами, по регионам и т.п.).

Можно заключить, таким образом, что деятельность внебюджетных социальных фондов в целом  дает определенные преимущества для  повышения эффективности управления государственными финансами. При этом последовательное развитие системы  государственных внебюджетных социальных фондов привело к тому, что они  стали формироваться не только как  самостоятельные финансовые специализированные учреждения, но и приобрели со временем новые специфические черты, свойственные органам государственного управления и органам контроля за формированием, распределением и использованием государственных денежных средств.

Глава 2. Финансово-правовое регулирование деятельности государственных  социальных внебюджетных фондов как  органов управления.

2.1  Правовой режим государственных  социальных внебюджетных фондов.  Органы управлениям соответствующими  фондами.

Пенсионный  фонд Российской Федерации (ПФР) - один из наиболее значимых социальных институтов страны. Это крупнейшая федеральная  система оказания государственных  услуг в области социального  обеспечения в России.

ПФР был  образован 22 декабря 1990 года Постановлением Верховного Совета РСФСР №442-1 «Об организации Пенсионного фонда РСФСР»²⁴ для государственного управления финансами пенсионного обеспечения, которые было необходимо выделить в самостоятельный внебюджетный фонд. С созданием Пенсионного фонда в России появился принципиально новый механизм финансирования и выплаты пенсий и пособий. Средства для финансирования выплаты пенсий стали формироваться за счет поступления обязательных страховых взносов работодателей и граждан.

Пенсионный  фонд осуществляет ряд социально  значимых функций, в т.ч.:

• учет страховых средств, поступающих по обязательному пенсионному страхованию;
• назначение и выплата пенсий. Среди них трудовые пенсии (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца), пенсии по государственному пенсионному обеспечению, пенсии военнослужащих и их семей, социальные пенсии, пенсии госслужащих. За счет средств Фонда получают пенсии 36,5 млн. российских пенсионеров;
• назначение и реализация социальных выплат отдельным категориям граждан: ветеранам, инвалидам, инвалидам вследствие военной травмы, Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и др.
• персонифицированный учет участников системы обязательного пенсионного страхования. В системе учитываются страховые пенсионные платежи почти 63 млн. россиян;
• взаимодействие с работодателями - плательщиками страховых пенсионных взносов. Информация о гражданах, застрахованных в пенсионной системе, поступает от 6,2 млн. юридических лиц;
• выдача сертификатов на получение материнского (семейного) капитала;
• управление средствами пенсионной системы, в т.ч. накопительной частью трудовой пенсии, которое осуществляется через государственную управляющую компанию (Внешэкономбанк) и частные управляющие компании;
• реализация Программы государственного софинансирования пенсии.