Пути решения проблем внебюджетных фондов

В последнее  время в промышленно развитых странах в 5-8 раз возросли фонды  социального назначения. Это позволяет  государствам проводить активную социальную политику. Для формирования этих фондов используются страховые взносы застрахованных лиц; страховые взносы предпринимателей; субсидии и беспроцентные ссуды  государства⁷.

Россия  не имеет длительной истории существования  внебюджетных государственных фондов, поскольку в условиях централизованного  государства, каким являлась царская  Россия, состав и размеры доходов  и расходов государства почти  до конца ХIХ века хранились в тайне, а отчеты об исполнении росписей не публиковались. Законы 1894, 1897 и 1900 годов установили деление доходов и расходов на обыкновенные и чрезвычайные, поэтому в России существовало два вида бюджетов: обыкновенный и чрезвычайный. Основные функции государства финансировались за счет средств обыкновенного бюджета, сформулированного за счет традиционных источников. Именно этот бюджет составлялся на основе смет министерств, рассматривался в Государственной думе и Государственном совете, проект обыкновенного бюджета был предметом общественного обсуждения и политической борьбы; после принятия Думой бюджет утверждался царем и приобретал силу закона. Но эти правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов не касались чрезвычайного бюджета, который не публиковался, не утверждался, его доходная и расходная части содержались в тайне. Чрезвычайный бюджет был многоцелевым: за счет его средств покрывались расходы, вызванные чрезвычайными обстоятельствами (стихийные бедствия, эпидемии, войны), погашался государственный долг и покрывался дефицит обыкновенного бюджета. Как следует из этого, один чрезвычайный бюджет в России выполнял функции многих внебюджетных специальных фондов и с финансовой точки зрения был адекватен условиям существования централизованного государства. В то же время при отсутствии открытости бюджета недостатки чрезвычайного бюджета не выявлялись и не устранялись, а процесс расходования бюджетных средств был под контролем чрезвычайно узкого круга лиц.

В СССР существовал  единый государственный бюджет, который  являлся основным финансовым планом образования и использования  общегосударственного фонда денежных средств Советского государства. В  него включался бюджет Государственного фонда социального страхования. Поскольку проект бюджета Государственного фонда социального страхования составлялся Всесоюзным центральным советом профессиональных союзов на основе проектов бюджетов по государственному социальному страхованию, представляемых республиканскими, краевыми и областными советами профессиональных союзов, а затем после утверждения исполнялся ими, а также городскими, районными комитетами отраслевых профессиональных союзов, фабричными, заводскими и местными комитетами профессиональных союзов на основе утвержденных для них бюджетов и смет, то этот бюджет в финансовой системе СССР являлся отдельным самостоятельным звеном. Он по форме был целевым бюджетным фондом, а по статусу, процедуре рассмотрения, утверждения и исполнения больше приближался к внебюджетному фонду социального назначения⁸.

В финансовой системе Российской Федерации государственные  внебюджетные фонды возникли по Закону РСФСР от 10 октября 1991 года «Об основах  бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». С 1 января 1992 года взимались обязательные страховые  взносы для образования различных  социальных фондов: Пенсионного фонда  РФ, Фонда социального страхования  РФ, Государственного фонда занятости  населения Российской Федерации, федерального и территориального фондов обязательного  медицинского страхования. Плательщиками  взносов являлись работодатели (юридические  и физические лица - предприниматели), а также граждане при формировании Пенсионного фонда. Средства этих фондов принадлежат страховщикам, имеют  строго определенные цели и не входят в состав государственного бюджета.

В современных  условиях, как в России, так и  во всем мире, наряду с бюджетом вновь  повышается значение внебюджетных фондов, увеличиваются количество и объем  этих фондов. Внебюджетные фонды имеют  ряд особенностей и преимуществ:

• У органов государственной власти появляются дополнительные средства для вмешательства в хозяйственную жизнь и финансовой поддержки предпринимательства, особенно в условиях нестабильной экономики;
• Строго целевое использование средств этих фондов обеспечивает более эффективный контроль, так как их автономность от бюджета и предназначение требует особого внимания со стороны государства;
• Возможность использования для покрытия бюджетного дефицита при определенных условиях – наличии активного сальдо⁹.

Решение названной задачи может быть достигнуто двумя способами: выделением из государственного или местного бюджетов определенной целевой части или образованием по решению законодательного органа нового внебюджетного фонда с  конкретным назначением. Сейчас используются два способа.

Динамичное  изменение экономической обстановки нередко предопределяет необходимость  принятия достаточно быстрых управленческих решений, в том числе и в  области перераспределения финансовых ресурсов. Между тем использование  бюджетных средств регламентируется законодательными органами власти, тогда  как внебюджетных фондов - исполнительными  органами. Следовательно, во втором случае существует реальная возможность расходования средств внебюджетных фондов в более  оперативном режиме. Кроме того, бюджет, утверждаемый в виде Закона, предполагает парламентский контроль; внебюджетные фонды не подлежат непосредственному  контролю со стороны законодательных  органов, в том числе в части  строгого соответствия сумм расходования средств ранее утвержденным показателям. Это также повышает оперативность  реагирования внебюджетных фондов на экономическую обстановку.

Разнообразие  внебюджетных фондов обуславливает  сложные многоступенчатые связи  между этими фондами и другими  звеньями финансовой системы. Различают  односторонние, двухсторонние и  многосторонние финансовые связи.

При односторонних  связях денежные средства идут в одном  направлении: от финансовых звеньев  к внебюджетному фонду. Такая  связь появляется при формировании фондов или при использовании  ими средств. Например, валютные фонды  многих стран образуются за счет средств  центрального бюджета в форме  безвозвратных субсидий. Односторонняя  связь появляется и в том случае, когда внебюджетный фонд перечисляет  часть своих ресурсов другим финансовым звеньям. Так, дорожный фонд США, созданный  за счет специальных налогов, при  наличии излишков предоставляет  займы федеральному бюджету¹⁰.

При двухсторонних  связях денежный поток движется между  внебюджетным фондом и другими звеньями финансовой системы в двух направлениях. Так, фонды социального страхования  образуются не только за счет страховых  взносов, но и средств центрального бюджета. Одновременно при наличии  активного сальдо они приобретают  государственные ценные бумаги и  становятся кредитором бюджета.

При многосторонних связях внебюджетный фонд одновременно приходит в соприкосновение с  разными финансовыми звеньями и  другими внебюджетными фондами, т.е. деньги движутся в разных направлениях между ними¹¹.

С помощью  внебюджетных фондов возможно:

• влиять на процесс производства путем финансирования, субсидирования, кредитования отечественных предприятий;
• обеспечить природоохранные мероприятия, финансируя их за счет специально определенных источников и штрафов за загрязнение окружающей среды;
• оказывать социальные услуги населению путем выплаты пособий, пенсий, субсидирования и финансирования социальной инфраструктуры в целом;
• предоставлять займы, в том числе зарубежным партнерам, включая иностранные государства¹².

Внебюджетные  фонды по основным направлениям своей  деятельности освобождены от уплаты налогов, государственных и таможенных пошлин.

Внебюджетные  средства с точки зрения финансовой науки определяются как денежные средства государства, имеющие целевое назначение и не включаемые в государственный бюджет.

Значительная  часть внебюджетных фондов является юридическими лицами, но некоторые из них представляют лишь средства на внебюджетном счете, управление которыми поручено существующим структурам: федеральным, региональным, муниципальным, общественным или даже коммерческим.

К внебюджетным относят также фонды, аккумулирующие средства различных общественных, коммерческих организаций и средства граждан, например негосударственные пенсионные фонды¹³.

Таким образом, внебюджетными являются любые денежные фонды (за исключением бюджетов), возникающие в результате перераспределения первичных доходов.

В зависимости от решаемых задач  внебюджетные фонды можно классифицировать по цели создания, периоду функционирования и охвату проблем (экономические, социальные, научно-технические и т.д.).

В зависимости от предполагаемого  периода функционирования программы  или условно намеченного времени  для осуществления конкретных целей  фонды могут быть бессрочного, долгосрочного  или краткосрочного действия.

По охвату проблем внебюджетные фонды могут быть общего (Фонд регионального  развития) и более конкретного  характера (например, Фонд развития автомагистралей в республике, крае или области).

Наиболее близки системе бюджетов государственные внебюджетные фонды. Их, в отличие от целевых бюджетных фондов, следует рассматривать как отдельные части системы государственных финансов. Самые известные из них — это четыре фонда социального назначения: пенсионный, социального страхования, обязательного медицинского страхования, занятости населения¹⁴.

Другие  внебюджетные фонды характеризуются  либо территориальной, либо экономической или отраслевой направленностью.

Таким образом, значительное количество внебюджетных фондов образовано в рамках субъектов  РФ – это так называемые региональные или территориальные, а также  фонды, образуемые органами власти на местах. Кроме того, существует большое  количество отраслевых и межотраслевых  внебюджетных фондов.

1.2 РОЛЬ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ, ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ И ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ

Внебюджетные фонды являются важным звеном финансовой системы государства. Они представляют собой совокупность финансовых ресурсов, находящихся в  распоряжении центральных или региональных местных органов самоуправления и имеющих целевое назначение. Порядок их образования и использования  регламентируется финансовым правом¹⁵.

Для финансовой системы промышленно  развитых стран характерно наличие  помимо собственно внебюджетных фондов различных специальных смет и  счетов, а также присоединенных бюджетов, которые в совокупности объединяются понятием “специальные фонды”. Значение их для финансовой системы развитых стран очень велико. Специальные  фонды в ряде стран сопоставимы  по своему объему с объемом государственного бюджета, а в большинстве стран  финансируют от трети до половины государственных расходов.

Специальные фонды в зависимости  от правового статуса подразделяются на государственные и местные. К  государственным специальным фондам относятся фонды, находящиеся в  распоряжении центральных органов  власти и имеющие общегосударственное  значение. К ним относятся валютные фонды государства, центральные дорожные фонды, инвестиционные фонды, пенсионные фонды и некоторые другие. Местные специальные фонды представляют собой в основном фонды, созданные для кредитования различных мероприятий¹⁶.

Существуют фонды государственные  и негосударственные, бюджетные  и внебюджетные, национальные и международные, федеральные, территориальные и  местные, отраслевые, межотраслевые  и специальные, благотворительные, паевые, инвестиционные и т. д. При  таком многообразии фондов тем более  необходимы выделение их общих и  специфических черт, а также их классификация.

Общие для всех разновидностей фондов характеристики сводятся к следующему¹⁷.

Во-первых, - наличие специфической  формы аккумулирования финансовых ресурсов. Во-вторых, - некоммерческий статус, т.е. ориентация деятельности фонда  не на получение прибыли, а на выполнение целевой задачи, признанной обществом, местным сообществом либо конкретной группой, в обмен на их поддержку (некоммерческий статус не отрицает необходимости  и возможности получения прибыли  за счет деятельности фонда). В-третьих, - особый характер движения финансовых средств (первичен сбор, аккумулирование  источников, вторичное их распределение  при обязательности целевого характера  расходования)¹⁸.

Каждая из вышеперечисленных групп  фондов имеет отличительный набор  источников формирования финансовых ресурсов и различающиеся правила распределения (расходования) собранных средств, общим  для них является публичность  отчетности об использовании имущества.

Фонды как особая форма аккумулирования  финансовых ресурсов обеспечивают высокую  экономическую эффективность механизма  финансирования за их счет различных  проектов и программ.

Их преимущества в мобилизации  ресурсов и формировании средств, связаны, прежде всего, с устойчивостью, относительной  независимостью фондов - как правило, эти средства образуются за счет конкретных взносов, взимаемых с регулярной периодичностью¹⁹.

Существует также множественность  источников финансирования, т.е. смешанное  финансовое участие в реализации конкретных целей ряда заинтересованных сторон.

Имеет свои особенности и механизм задействования доходных источников фондов. Он существенно отличается от используемого механизма для формирования бюджетных доходов.