Программный бюджет как эффективный инструмент бюджетной по-литике (на примере муниципального образования города Усть-Илимска)

Вторая группа - разрешающие программы. Они не приносят обществу очевидных выгод, но позволяют делать это другим программам. Пример – разработка отраслевой стратегии ведомства, регулирование отраслевого рынка, трансферы бюджетных средств другим организациям отрасли.

 Третья группа - административные  программы. Они обслуживают две  первые группы программ, и их  не надо увязывать со стратегическими  итогами деятельности ведомства. Каждое ведомство должно иметь  одну программу «Администрация», охватывающую весь внутренний  сервис. 

Часто программы делятся на подпрограммы. Подпрограмма – это составная часть программы, охватывающая те работы, которые содействуют достижению стратегического итога деятельности ведомства по программе. Ядром подпрограмм могут быть ключевые ведомственные проекты. Деление программ на подпрограммы осуществляется с учетом масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.

Программное бюджетирование представляет собой методологию планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающую взаимосвязь процесса распределения государственных расходов с результатами от реализации программ, разрабатываемых на основе стратегических целей, с учетом приоритетов государственной политики, общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств. 

В основе программного бюджетирования лежит программная классификация расходов, структура которой определяется целями и задачами социально-экономической политики. Основополагающими элементами системы обеспечения эффективной реализации программ выступают: совокупность ключевых показателей эффективности расходования бюджетных средств, механизмы оценки и аудита программ, система стимулов для распорядителей бюджетных средств (далее по тексту РБС). Для целей проведения оценки и установления приоритетов бюджетной политики важным является наличие механизмов учета информации относительно эффективности реализуемых программ в бюджетном цикле.

Как показывает мировой опыт, не существует единой модели программного бюджетирования, однако наличие совокупности определенных ее элементов характерно для каждой из стран с программно-ориентированным бюджетом. Основные элементы базовой модели программного бюджетирования показаны ниже (Рисунок 8).

Рисунок 8. Элементы базовой модели программного бюджетирования

Модель программного бюджетирования строится на обязательном соблюдении следующих пяти принципов.

Программный бюджет в отличие от традиционного составляется на основе классификации расходов по типу услуг и целей, а не поступлений. Программная структура является способом описания расходов в контексте достижения поставленных целей.

Программная классификация должна охватывать все непроцентные расходы (процентные расходы невозможно запрограммировать, если государственный долг - рыночный). Во многих развивающихся странах программная классификация не является всеохватывающей; значительные пробелы вроде непрограммных расходов на содержание государственного аппарата подрывают доверие к программному бюджетированию как к инструменту приоритезации расходов.2

Основной задачей программой классификации является повышение качества процесса планирования, бюджетирования, учета, отчетности и аудита. Программная классификация служит для целей информационно–аналитического обеспечения макрофискального,  функционального и программного анализа; повышения социально-экономической эффективности государственных расходов, а также для установления уровней ответственности и управления всех уполномоченных распределителей бюджетных средств.

Программная классификация позволяет идентифицировать финансовые трансакции правительства, относящиеся к конкретному набору мероприятий, направленных на достижение конкретного набора целей правительства, независимо от ведомственной «принадлежности» мероприятий. Она позволяет рапортовать о расходах по всем организационным срезам исполнительной власти.

Переход к программной классификации обычно приводит к снижению количества статей бюджета. Если под началом каждого распределителя бюджетных средств находится 5-20 программ и количество распределителей бюджетных средств составляет 10-25, то число статей бюджетной классификации будет варьироваться от 50 до 500. Первым уровнем программной структуры является РБС, вторым – непосредственно программы, кодируемые в соответствии со стратегическими целями; третьим – виды работ и проектов в рамках программ (как текущего, так и капитального характера, которым присваиваются разные коды), и на низшем уровне – накладные расходы (расходы на оплату труда, другие операционные издержки).

Таким образом, внедрение программной классификации является неотъемлемой частью процесса перехода к программному бюджетированию, требующего одновременного реформирования принципов учета управления. При этом сохраняются «старые» классификации – функциональная, ведомственная, экономическая. Они полезны для целей анализа, презентации и принятия бюджета. Ведь не программная классификация, а функциональная с ее кластерами (секторами) является первым уровнем сортировки расходов. Обществу и парламенту важно знать, на выполнение каких функций правительство собирается потратить свои доходы. За функциональной классификацией обычно следует группировка расходов по ведомствам. И последним уровнем детализации расходов является программная классификация. А для экономической характеристики программ расходы делятся на текущие и капитальные, бюджетные и внебюджетные, для собственных нужд и трансферы.

В настоящее время Бюджетный кодекс России (статья 21) не содержит программной классификации. А она должна стать доминирующей бюджетной классификацией, если правительство намерено повышать эффективность расходов на основе программного бюджета.

Нынешняя классификация, по сути, позволяет лишь контролировать целевое расходование бюджетных средств, что, как показывает международная практика, неэффективно, сопряжено с большими издержками и ограничивает самостоятельность ведомств в выборе путей достижения поставленных перед ними целей. Расходы, группируемые по нынешней классификации, не поддаются какой-либо систематической оценке, что делает их недостаточно прозрачными, не стимулирует органы государственной власти и других получателей бюджетных средств на достижение конкретных результатов, не дает возможности проводить анализ их деятельности по предоставлению услуг в рамках возложенных на них задач и функций и комплексно оценивать государственную политику.

3.2 Формирования  программного бюджета для Муниципального  образования города Усть-Илимска

Поддержка малого и среднего предпринимательства на территории муниципального образования город Усть-Илимск – одна из главных задач, которые ставит перед собой Администрация города Усть-Илимска в рамках развития экономики города.

В структуре Администрации города создан отдел по развитию предпринимательства и инновациям. Основной целью деятельности Отдела является реализация инновационной политики, направленной на социально-экономическое развитие муниципального образования город Усть-Илимск, а также политики поддержки, содействия в развитии и устойчивой деятельности малого и среднего предпринимательства на территории города.

В рамках формирования муниципальной инфраструктуры поддержки Субъектов малого и среднего предпринимательства  в декабре 2010 года Администрацией города Усть-Илимска учреждена некоммерческая организация «Фонд по поддержке и развитию  малого и среднего предпринимательства муниципального образования город Усть-Илимск». Фонду на реализацию программы за счет областного бюджета в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств выделено 1 млн. 105 тыс. рублей. Из федерального бюджета в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств выделено 21 млн. рублей. Общий объем финансирования – более 22 млн. рублей. Минимальный размер предоставляемых займов по одному договору займа составляет 50 тыс. руб.,  максимальный размер –  1 млн. руб. Рассматриваемый процент по займу от 10 % до 15 %, причем процент фиксируется на весь период договора займа. С 1 января 2012 года процентная ставка составляет 8 – 10 %.

В 2011 году выдано 49 займов на общую сумму 39,2 млн. руб. Средний размер активного займа составил 552,7 тыс. рублей. Деятельность фонда позволила обеспечить сохранение 438 рабочих мест и создать 137 новых рабочих места.

В числе первостепенных задач сотрудников Отдела – реализация мероприятий ведомственной целевой программы «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства на территории муниципального образования город Усть-Илимск на 2010-2012 годы», утвержденной постановлением Администрации города Усть-Илимска № 497 от 18 августа 2010 г. (Приложение 1). Данная программа разработана в рамках Комплексного инвестиционного плана модернизации моногорода Усть-Илимск на 2010 - 2014 гг.

Общий объем финансирования более 127 млн. рублей (2010 год –             22 млн.рублей; 2011 год – 57 млн. рублей; 2012 год – более 47 млн. рублей). Основным источником финансирования ведомственной целевой программы по развитию предпринимательства является федеральный бюджет, доля финансирования которого составляет 92 %. Доля финансирования из областного бюджета составляет 5 %, из бюджета города – 3 %.

Финансовая поддержка включает предоставление субсидий на развитие бизнеса, субсидий в целях возмещения затрат на повышение энергоэффективности производства, на технологическое присоединение к объектам электросетевого хозяйства, компенсацию части затрат по уплате процентов по кредитам и лизинговым платежам.

171 субъекту малого и  среднего предпринимательства одобрены  заявки на предоставление субсидий  общей суммой 43,5 млн. рублей.

Решением коллегии Администрации города Усть-Илимска было принято решение одобрить программно-целевой подход в реализации основных направлений государственной политики Администрации города Усть-Илимска в сфере развития малого предпринимательства и утвердить перечень мероприятий по разработке проекта программы развития малого предпринимательства в городе Усть-Илимске  на 2012 - 2016 гг.

В целях устранения указанных проблем при осуществлении предпринимательской деятельности в городе Усть-Илимске, а также наполнения регионального рынка товарами  и услугами малых предприятий области, увеличения вклада малого бизнеса в формирование валового регионального продукта, формирования благоприятного правового и инвестиционного климата для развития предпринимательской инициативы и инвестиционной активности малых предприятий применяется программно-целевой подход в реализации основных направлений государственной политики в этой сфере.

В  городе Усть-Илимске складываются неблагоприятные условия для осуществления предпринимательской деятельности, наблюдается рост уровня административных барьеров на пути развития предпринимательства, что подтверждается результатами проведенного социологического опроса предпринимателей и неоднократными обращениями предпринимателей  в Администрацию области на фоне бездействия созданной в городе Усть-Илимске  муниципальной комиссии по устранению нормативно-правовых, административных и организационных барьеров на пути развития предпринимательства.

Однако отдельными администрациями муниципальных образований области налажена эффективная система мер по развитию малого бизнеса. При этом во всех указанных территориях эффективно функционируют объекты инфраструктуры поддержки малого предпринимательства, ведется адресная работа с перспективными проектами малого бизнеса.

В целях упорядочивания проводимой работы в городе будут разработаны методика оценки работы местных администраций и методические рекомендации по организации работы по развитию малого бизнеса для администраций муниципальных образований области.

Таким образом, все указанные меры будут направлены на развитие малого бизнеса, который, в свою очередь, оказывает существенное влияние на решение проблемы занятости и прямо или косвенно участвует в формировании бюджетов всех уровней. Малое предпринимательство является основой для формирования конкурентной среды, насыщения платежеспособного спроса, улучшения социального климата и в конечном итоге положительного влияния на все сферы общественной жизни региона.

В основу новой Программы заложен принцип преемственности. То, что доказало свою эффективность действующей Программы, сохранится в будущей. В то же время, ряд мероприятий Программы носит характер новаций.

Целью Программы является развитие малого предпринимательства посредством выравнивания условий для ведения предпринимательской деятельности в городских округах и муниципальных районах области.

Областные целевые программы представляют собой комплекс мероприятий, обеспечивающий эффективное решение проблем экономического, экологического, социального и культурного развития города Усть-Илимска.

 В данном направлении  на территории области реализуется  Областная целевая программа  развития малого предпринимательства  в городе Усть-Илимске на 2012-2016  годы. Подпрограмма реализуется в течение 2012 - 2016 гг. без разделения на этапы. Финансирование мероприятий программы осуществляется за счет средств бюджета города Усть-Илимска

3.3 Оценка эффективности

Создание условий для развития малого и среднего предпринимательства является одним из базовых направлений реализации брендинговой стратегии города Усть-Илимска.  Разработка и продвижение бренда города в рамках концепции «Усть-Илимск – территория смелых экономических проектов» представляется необходимой в целях:

• повышения известности Усть-Илимска как территории для реализации экономических проектов – от создания добывающих производств до социальных инициатив;
• создания условий для привлечения потока инвесторов и работодателей, соответствующих критериям органов местного самоуправления;