Проблемы финансирования и пути реформирования внебюджетных государственных фондов

      ФОМС  был создан в соответствии с Законом  РФ от 28 июня 1991 г. №1499-1 и предназначен для аккумулирования финансовых средств и обеспечения стабильности государственной системы обязательного медицинского страхования.

      Для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования созданы Федеральный  и территориальный фонды обязательного  медицинского страхования как самостоятельные  некоммерческие финансово-кредитные  учреждения в соответствии с постановление  Верховного Совета РФ «О порядке обязательного  медицинского страхования граждан  на 1993 г» (от 24. 02. 93г. № 4543-1).

      Как известно, финансовая система РФ включает следующие звенья финансовых отношений: государственный бюджет, внебюджетные фонды, государственный кредит, фонды  страхования, финансы предприятий  различных форм собственности. На основе объединения различных фондов был создан государственный бюджет. В современных условиях наряду с бюджетом вновь повышается значение внебюджетных фондов. Внебюджетные фонды в финансовой системе России созданы в соответствии с Законом РСФСР от 10 октября 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР».

      Далее рассмотрим понятие внебюджетных фондов, которые приводятся в многочисленных изданиях различными авторами. В экономической литературе понятие «внебюджетные фонды» определяют по-разному. Например, по определению Д.Ю. Федотова, «внебюджетными являются любые денежные фонды (за исключением бюджетов), возникающие в результате перераспределения первичных доходов»⁵.

      По  мнению профессора Д.С. Чинтимура, «по экономической природе внебюджетные фонды представляют государственные денежные доходы и расходы целевого назначения (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования)»⁶.

      В целом внебюджетные фонды государства представляют собой совокупность финансовых средств, находящихся в распоряжении центральных или региональных органов власти и имеющих целевое назначение.

      Порядок образования и использования  фондов регламентируется финансовым правом. Создание таких фондов необходимо государству  для более эффективного использования  своих финансовых ресурсов. Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным  казначейством РФ. Контроль за исполнением  бюджетов осуществляется органами, обеспечивающими  контроль за исполнением бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы РФ.

      Создание  государственных внебюджетных фондов позволило сформировать значительную по объемам ресурсную базу для  целей социальной защиты граждан и обеспечить ее функционирование на независимой от бюджетов всех уровней основе.

      По  сути, внебюджетные фонды – это один из методов перераспределения национального дохода органами власти в пользу определенных социальных групп населения.

      Государство мобилизует в фонды часть доходов  населения для финансирования своих  мероприятий. Таким образом, внебюджетные фонды решают две важные задачи: обеспечение дополнительными средствами приоритетных сфер экономики и расширение социальных услуг населения.

      Государственные внебюджетные фонды создаются на базе соответствующих актов высших органов власти, в которых регламентируется их деятельность, указываются источники  формирования, определяются порядок  и направленность использования  денежных средств.

      В последнее время возрастает значение и роль фондов социального назначения. Это позволяет государствам проводить  активную социальную политику. Для  формирования этих фондов используются страховые взносы застрахованных лиц; страховые взносы предпринимателей; субсидии и беспроцентные ссуды  государства.

      В новейшей истории России государственные  социальные внебюджетные фонды стали  инструментом реализации осуществляемого  в стране постепенного перехода от системы социального обеспечения  советского времени к социальному  страхованию.

      На  государственные внебюджетные фонды  возложена задача финансового обеспечения  гарантированных Конституцией прав граждан на социальную защиту в условиях жесточайшего экономического кризиса. В литературе, правда, встречается  и иная точка зрения, согласно которой  самостоятельно добывать и самостоятельно тратить средства при помощи внебюджетных фондов министерствам в свое время  было разрешено лишь потому, что государство вынуждено было признаться в собственном безденежье⁷.

      Правовому регулированию общественных отношений, связанных с образованием, распределением и использованием средств государственных  внебюджетных социальных фондов, посвящена  глава 17 Бюджетного Кодекса РФ (БК).

      В связи с тем, что все названные  в БК РФ внебюджетные фонды имеют  прямое отношение к системе обязательного  социального страхования, следует  отметить, что в соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования» от 16 июля 1999 г. №165-ФЗ обязательное социальное страхование – это часть государственной системы социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с законодательством страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам.

      Сейчас в России создано и действует большое количество внебюджетных фондов. Внебюджетные фонды формируются двумя путями. Первый путь – это выделение из бюджета и финансирование определенных расходов, имеющих особо важное значение, другой - формирование внебюджетного фонда с собственными источниками доходов для использования в определенных целях. 

 

1.2 Общие принципы  функционирования  и правовой статус  государственных  внебюджетных фондов 

      Внебюджетные  фонды – это целевые централизованные фонды финансовых ресурсов, предназначенные  для решения социально-экономических задач на уровне государства, муниципалитетов и отраслей экономики, обеспечивающие дополнительными источниками финансирования приоритетные направления развития общества.

      В сущности, внебюджетные фонды – это система денежных отношений, связанных с перераспределением национального дохода, с помощью которых формируются и расходуются фонды денежных средств для обеспечения расширенного воспроизводства трудовых ресурсов, научно-технических и социальных условий, создания благоприятного морального климата для развития бизнеса и в целом для общеэкономического развития⁸.

      По  правовому положению фонды делятся  на государственные и местные. Первые находятся в распоряжении центральных  органов власти; вторые - в распоряжении органов местного самоуправления.

      Классификация внебюджетных фондов представлена на рисунке 1.

 
 
 
 

      Рисунок 1 – Классификация внебюджетных фондов

      В зависимости от зоны действия в образовании  внебюджетных фондов могут участвовать:

      – все субъекты экономической деятельности (федеральные социальные и экономические внебюджетные фонды);

• субъекты экономической деятельности, зарегистрированные или проживающие на определенной территории;
• субъекты, занимающиеся определенным видом экономической деятельности (отраслевые и межотраслевые внебюджетные фонды).

      Целевой характер образования внебюджетных фондов обусловливает направления  их использования. Это могут быть социальные задачи (пенсионное и социальное обеспечение и т.п.), общеэкономические задачи (воспроизводство минерально-сырьевой базы, дорожное строительство и т.п.), отраслевые и межотраслевые задачи (развитие науки и техники, инновационные разработки и т.п.).

      Средствами  внебюджетных фондов управляют специально создаваемые государственные и  негосударственные (некоммерческие организации) институты либо органы исполнительной власти и местного самоуправления.

      Наряду  с собственно внебюджетными фондами  создаются целевые бюджетные  фонды, имеющие обособленные в рамках доходов бюджета источники образования. Средства целевых бюджетных фондов передаются в оперативное управление органам исполнительной власти.

      Высокую социальную и экономическую значимость в настоящее время имеют государственные  внебюджетные фонды, которые представляют собой целевые централизованные фонды финансовых ресурсов, формируемые за счет обязательных платежей и отчислений юридических и физических лиц и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь⁹.

      С 1 января 2000 г. введен в действие Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ, предназначенный для регулирования бюджетных правоотношений, возникающих между субъектами в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, в том числе и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Регулированию бюджетных правоотношений, связанных с образованием, распределением и использованием средств государственных внебюджетных фондов, посвящена глава 17 «Государственные внебюджетные фонды» указанного кодекса.

      С 1 января 2001 г., в связи с консолидацией в федеральном бюджете ГФЗН прекратил свое самостоятельное существование (федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 118-ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах» Положение о ГФЗН признано утратившим силу с 1 января 2001 г.).

      При помощи внебюджетных фондов государство  решает важнейшие экономические  и социальные задачи¹⁰:

      –  социальную защиту населения;

      – повышение жизненного уровня населения;

      – сохранение и улучшение здоровья населения;

      – оказание социальных услуг населению.

      Аккумулирование средств во внебюджетных фондах позволяет  накапливать источники финансирования для выплат пенсий, пособий и других выплат, гарантированных государством.

      Государственные внебюджетные фонды формируются  за счет отчислений от доходов юридических  и физических лиц, предусмотренных законодательными актами, а также носящих добровольный характер.

      Политика  внебюджетных фондов не может быть абсолютно независимой к налогово-бюджетным (фискальным) мероприятиям. Колебания  федерального бюджета от его дефицита до образования излишков и обратно  на долгосрочных временных интервалах влияют на объем производства, занятость  населения, уровень доходов, а, следовательно, на наполняемость внебюджетных фондов. В свою очередь денежные средства фондов выполняют сглаживающую и стабилизирующую роль при резких колебаниях в доходной части государственного бюджета, основанной на налоговых сборах.

      Поскольку плательщиками взносов во внебюджетные фонды являются юридические и  физические (предприниматели) лица, т.е. потребители социальных гарантий, то вопросы уплаты и распределения  денежных средств фондов касаются всех граждан России, и поэтому проявляется  их заинтересованность в оптимальном  функционировании системы внебюджетных фондов.

      Вне федерального бюджета образуются государственные  фонды  денежных средств, управляемые органами государственной власти Российской Федерации и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на:

      – социальное обеспечение по возрасту;

      – социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о социальном обеспечении;

      – социальное обеспечение в случае безработицы;

      – охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.

      Каждый  фонд имеет особенности при формировании и использовании средств, но есть общие черты для всех фондов:

      – гос. регулирование системы страхования;

      – гос. гарантии соблюдения прав застрахованных лиц, т.е. выполнения страховщиком своих обязательств, независимо от его финансового положения;

      – внебюджетные фонды являются общедоступными и охватывают всех граждан, независимо от пола, национальности и мест проживания;

      – единый механизм формирования фондов из относительно надежной облагаемой базы фонда оплаты труда, что создает возможность самоиндексации доходов фонда;