Организация государственных закупок в России

Все государственные закупки в стране должны преследовать цели, попадающие в одну из данных групп.

Как было отмечено ранее, идея единого цикла закупочной деятельности включает в себя три стадии: планирование закупок, размещение заказа и исполнение контрактов. Рассмотрим подробнее, как данные стадии будут выглядеть в России.

Планирование обеспечения государственных нужд в соответствии с 44-ФЗ включает в себя:

• анализ и обоснование потребностей в закупках;
• разработку требований к закупкам (нормирование);
• размещение информации о планах закупок (непосредственно планов закупок и планов-графиков);
• анализ рынка (в части обоснования стоимости);
• правительством могут быть установлены требования по обязательному общественному обсуждению закупок на стадии планирования;
• разработку документации к закупочной процедуре.

Отметим, что в отличие от 94-ФЗ стадия планирования потребностей в закупках учтена, регламентирована и прописана.

Стадия размещения заказа включает:

• размещение информации о закупке;
• разъяснения и изменения в закупочной документации;
• непосредственное проведение закупочных процедур;
• заключение контракта.

К имеющимся в соответствии с действующим законодательством способам размещения заказа (а именно: открытый конкурс, закрытый конкурс, открытый аукцион, в том числе в электронной форме, запрос котировок, закупка у единственного поставщика, закупка на товарных биржах) в новом законе добавлены конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений.

В отличие от 94-ФЗ, ФКС направлена на регулирование стадии исполнения и администрирования контракта. Стадия исполнения государственного контракта охватывает:

• администрирование контракта;
• приемку результатов исполнения государственного контракта;
• внесение изменений в контракт или его расторжение;
• мониторинг, аудит и контроль в сфере закупок.

В разделе по регламентации исполнения условий контракта отмечается, что у заказчика есть возможность (а при закупке у единственного поставщика – обязанность) проводить экспертизу в отношении товаров или результатов работ, предоставленных исполнителем. Кроме того, заказчик обязан будет опубликовывать на официальном сайте отчеты о поэтапном исполнении контракта (о том, была ли работа или товар принят, или о внесениях изменений, или о расторжении контракта, или о его ненадлежащем исполнении).

Новыми положениями о внесении изменений и расторжении контракта также регламентируются основные моменты в данной связи.

Для оценки эффективности функционирования системы государственных закупок будет осуществляться постоянный мониторинг в сфере закупок с использованием информации, содержащейся в единой информационной системе (в том числе будет проводиться оценка реализации планов закупок и планов-графиков). На ежегодной основе информация о результатах мониторинга будет собираться в аналитический отчет для предоставления ее в Правительство РФ и публиковаться на официальном сайте. Данное положение вступает в силу с 1 января 2016 года (ч. 3 ст. 114).

Помимо мониторинга, закон содержит информацию об аудите и контроле в сфере государственных закупок.

В соответствии со статьей 98 закона, аудит в сфере закупок будет проводиться Счетной Палатой Российской Федерации, а также контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований в пределах их компетенции и полномочий. Целями аудита являются оценка достижения целей и эффективности закупок. Органы аудита должны обобщать информацию о достижении целей, эффективности и результативности использованных государственных средств, в отчеты для их последующей публикации в единой информационной системе (на официальном сайте).

Заметим, что на органы аудита возложена функция не только оценки проводимых работ в сфере закупок, но и подготовка предложений по исправлению ситуации. Так, закон гласит: «органы аудита в сфере закупок будут обобщать результаты своей деятельности и устанавливать причины выявленных отклонений, нарушений и недостатков, готовить предложения, направленные на их устранение и на совершенствование контрактной системы в сфере закупок, систематизировать информацию о реализации указанных предложений» [2]. На мой взгляд, статья 98 Федерального закона № 44-ФЗ не определяет, в чью зону ответственности попадает задача по реализации предложений Счетной Палаты РФ и остальных органов аудита.

Государственный контроль в сфере закупок также существенно отличается от того, который проводится в настоящее время. На данный момент контроль в данной сфере реализуется силами ФАС России (специально уполномоченным государственным органом в соответствии с 94-ФЗ), и не включает в себя контроль над расходованием бюджетных средств, поскольку это не входит в зону действия закона. После вступления закона о ФКС в силу, функции по осуществлению контроля в пределах своих полномочий разделятся между тремя типами государственных и муниципальных органов. Это будут:

• Федеральный орган исполнительной власти (или аналогичный орган субъекта или муниципальный), уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок;
• Казначейство России, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами;
• Счетная палата России, а также органы государственного и муниципального финансового контроля.

В целом, разграничение зон ответственности для контролирующих органов может положительно сказаться на показателях работы системы государственных закупок. Усиление контроля над планированием, размещением и исполнением государственных заказов может существенно улучшить работу системы, и сделать контроль более объективным и полным.

В системе государственных закупок по ФКС так же, как и в текущей системе государственных закупок по 94-ФЗ отсутствует понятие библиотеки типовых контрактов. Однако тот факт, что в соответствии со статьей 103 Федерального закона 44-ФЗ будет вестись реестр заключенных контрактов, возможно, рано или поздно такая практика приведет к созданию подобной библиотеки.

Статья 26 Закона о ФКС отдельно регламентирует «централизацию» закупок в РФ. В соответствии с данной статьей, централизация может быть осуществлена путем наделения одного или нескольких федеральных учреждений полномочиями по планированию закупок, определению поставщиков, заключению и исполнению контрактов, а также приемку, оплату осуществленных работ и товаров. При этом предусмотрена как возможность наделения полномочиями существующего органа, так и создание конкретного закупочного органа для исполнения закупочных функций. Кроме того, в данной статье предусмотрена возможность частичной централизации путем вынесения в специальный орган функции определения поставщиков, при этом все остальные функции исполняются заказчиком. По сути, данная статья дублирует идею уполномоченного органа из 94-ФЗ, однако прописывает его как механизм централизации закупок.

Как в итоге можно оценить переход к новому законодательству? И.Кузнецова, например, отмечает существенные сдвиги во всей институциональной системе государственных закупок, начиная от самого закона, заканчивая международной практикой ближайших соседей России – Украины и Белоруссии, и развитием институтов сферы закупок в стране [12].

Критике со стороны экспертного сообщества проект ФКС подвергался еще до подписания закона. Принимая во внимание тот факт, что при большом количестве поправок в законопроект, 44-ФЗ многое перенял от 94-ФЗ, все же приходится гадать, какой будет реакция общества, и как система заработает по-новому.

Однозначно можно отметить, что на практике в России централизация не применяется в той мере, в какой этот процесс осуществляется в развитых странах. Так, ярко выраженная, но не реализуемая необходимость централизации отчасти может быть причиной неуспеха действующей системы.

 

Действовавшее до 1 января 2006 года законодательство в сфере государственного и муниципального заказа предоставляло практически не ограниченные возможности для злоупотреблений. Вступивший в силу с 1 января 2006 года новый Федеральный закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» принципиально изменил систему заказа.

Сделан не просто большой шаг вперед по нормализации ситуации, сделан настоящий прорыв в данной сфере, что наглядно можно продемонстрировать следующим образом:

1. Недоступность информации. До 2006 года информацию о торгах с большим трудом можно было найти в печатных СМИ.

94-ФЗ устанавливает обязательность  размещения информации на официальных сайтах, создается единое информационное пространство путем создания общероссийского портала.

2. Произвольная предквалификация. Отсечение «не своих» компаний посредством выставления к участникам требований, как правило, ничего не гарантирующих заказчику, но зато зачастую описывающих «свою» компанию.

Законом 94-ФЗ установлен исчерпывающий перечень требований к участникам размещения заказа. Вместо произвольных требований к участникам введена экономическая защита заказчика от недобросовестного поставщика (банковская гарантия, страхование ответственности, денежные средства).

3. Практически произвольное определение победителя на конкурсах.

В соответствии с новым законодательством введены аукционы как главная форма размещения заказа. При проведении конкурса изначально должны быть установлены критерии определения победителя из закрытого перечня, указанного в законе, содержание и значимость каждого из критериев.

В России в настоящее время созданы базы с реестрами контрактов, поставщиков и другой информацией по госзакупкам. Доступ к этим базам имеют не только функциональные службы соответствующих органов государственной власти, они доступны широкому пользователю.

Это свидетельствует о том, что в стране организовывается целостная система формирования государственных информационных ресурсов, содержащих информацию обо всех контрактах и субконтрактах на государственные закупки и об отчетах по их исполнению. Без такой системы было бы невозможно эффективное выполнение требований существующего федерального закона, регулирующего порядок закупок и поставок продукции для государственных нужд, и не обеспечивались бы условия для "прозрачности" процедур и результатов государственных закупок и права каждого на доступ к открытым государственным информационным ресурсам.

Создание единой интегрированной государственной системы информационного обеспечения закупок и поставок продукции и услуг для государственных нужд было вызвано необходимостью формирования и использования информационных ресурсов, содержащих информацию о процессе государственных закупок и сведения обо всех контрактах на государственные закупки, об отчетах по их исполнению на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и уровне местного самоуправления.

Основной целью системы стало информационное обеспечение процессов государственных закупок и мониторинга их результатов. Указанная система предусматривает решение следующих задач: расширение объема государственной информации, обязательной к общественному раскрытию через открытость информации о процедурах и результатах государственных закупок; реализация прав каждого на доступ к открытой информации по государственным закупкам, находящейся в распоряжении государства; мониторинг результатов закупок продукции для государственных нужд, состава и характеристик поставщиков продукции; формирование баз данных государственных информационных ресурсов, содержащих сведения о процессах государственных закупок, сведения о заключенных контрактах на государственные закупки и сведения о результатах их исполнения; информатизация процессов государственных закупок.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5 апреля 2013 г. был принят Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе), который с 1 января 2014 г. заменил Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ) и оформит успешно апробированную за рубежом контрактную систему организации удовлетворения государственных нужд.

В сфере государственных закупок особенно высок уровень коррупции, различных злоупотреблений и нарушений. Основной упор в их пресечении сделан на уголовно-правовые и административно-правовые инструменты. Однако последние не исчерпывают всех возможностей права, применяются преимущественно в форме реагирования, не учитывают превентивных возможностей негосударственных форм предупреждения и разрешения конфликтов. В этой связи необходима научная оценка правовых средств обеспечения законности и законных интересов в сфере строительства для государственных нужд с акцентированием внимания на гражданско-правовой составляющей.

Имеющиеся пробелы и недоработки законодательства, действующего в сфере организации и осуществления строительства для государственных нужд, а также проблемы правоприменения требуют комплексного научного исследования в целях выработки предложений и рекомендаций, направленных на оптимизацию нормативно-правовой базы.

Отмеченные обстоятельства определяют актуальность настоящей темы диссертационного исследования и выбор ее соискателем.

 

ФЕДЕРАЛЬНАЯ КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА

В России с 1 января 2014 года вступили в силу основные положения закона о контрактной системе в сфере государственных закупок, который заменил действовавший до сих пор федеральный закон номер 94-ФЗ.