Организация государственных закупок в России

и зарубежного опыта государственных закупок теоретически обоснованы и предложены практические рекомендации, направленные на совершенствование механизма государственных закупок в Российской Федерации. Кроме того, были выявлены и проанализированы основные проблемы, препятствующие развитию данной сферы экономики, осуществлен анализ их причин, предложен ряд мер по исправлению и корректировке ситуации; достигнуты поставленные в рамках данной работы задачи. Преимущества данного исследования состоят в комплексном подходе к пониманию острейших проблем отрасли, их изучению и систематизации, а также в создании системы сбалансированных мер по улучшению ситуации, сложившейся в настоящее время в сфере размещения госзаказа в России.

Закон о ФКС содержит в себе и нормы непрямого действия, которые требуют принятия соответствующих постановлений правительства. Для того, чтобы закон заработал в полную силу, необходимо будет до конца 2015 года разработать и принять 53 акта правительства.

Одним из таких документов стало подписанное сентябре постановление об обязательном раскрытии информации об участниках госзаказа при закупках стоимостью 1 млрд рублей на федеральном уровне и в 100 млн рублей на региональном. Документ обязывает предоставлять информацию о бенефициаре, об органах управления, о руководителях компаний, а также о соисполнителях, и субподрядчиках в рамках госзакупок, превышающих названные лимиты. 

В министерствах продолжают работать над остальными нормативными актами в дополнение к закону о ФКС. Так, Минфин разработал проект постановления правительства, которым предлагается установить штраф за неисполнение обязательств по контракту в рамках ФКС в размере 1-15% от цены контракта. А Минэкономразвития подготовило поправки в закон о федеральной контрактной системе, согласно которым госконтракты могут быть признаны недействительными, если государственный заказчик состоит в родстве с исполнителем контракта, а за допущение участия в закупках родственников предполагается  адиадминистративный штраф.  
Работа не закончена  
 
Закон о федеральной контрактной системе пришел на смену федеральному закону номер 94-ФЗ о госзакупках, который многократно критиковали. Но и ФКС не удалось избежать критики.  
 
В конце ноября 2013 года руководитель Федеральной антимонопольной службы (ФАС) России высказал недовольство рядом норм закона, он попросил премьер-министра Медведева рассмотреть возможность включения в документ пункта об обязательных электронных конкурсах и увеличения лимитов, с которых аукцион заменяется конкурсом, со 150 млн до 3 млрд рублей.  
 
Артемьев отметил, что в нынешней редакции закон о ФКС не устанавливает обязанности проводить конкурс /в отличие от аукциона/ в электронной форме, что создаст серьезные ограничения конкуренции, уменьшит прозрачность этих процедур, а также доступ к ним малого бизнеса. А лимит в 150 млн рублей, которым определяется граница аукциона и конкурса, по его словам, приведет к тому, что "с помощью этого инструмента будет возможно строить лишь детские песочницы и качели".  
 
"Конкурсы будут проводиться, естественно, не в электронной форме, и, конечно, мы возвращаемся в этом отношении к "бумажным конвертам", уходя в той же стройке, реконструкции, реставрации и других очень важных элементах от процедур прозрачности. Мы возвращаемся в доинтернетовский век, к тому, что было в 90-е годы", - заявил Артемьев

Повышение эффективности управления государственными закупками в последние годы включало в себя попытку создания условий для свободной конкуренции, построение максимально прозрачной и открытой системы закупок, борьбу с коррупцией. Решая проблему оптимизации государственных расходов, государственные закупки должны быть как можно более эффективными. Достижение такой цели возможно за счет построения системы закупок, имеющей в своей основе следующие основополагающие принципы: единства практик и процедур, открытости и прозрачности, ответственности и подотчетности, конкурентности и экономичности. Выбор модели закупок должен производиться с учетом преимуществ этих моделей, а также с учетом того, как и какие риски государственных закупок снижает каждая конкретная модель.

В рамках проводимого анализа представляется целесообразным оценить возможности централизации государственных закупок в связи с изменением законодательной базы. Таким образом, далее проведем анализ нормативно-правовой базы по централизации закупок в государственном секторе по 94-ФЗ и по 44-ФЗ, а также по проекту ФКС.

3.1. Нормативно-правовое регулирование  и возможности централизации государственных закупок по 94-ФЗ

По действующему законодательству закупочный цикл регламентируется следующим образом. Единый, каким он должен нормативно быть, цикл закупок включает в себя стации планирования закупок, организации закупок, и стадию исполнения и администрирования контрактами. Однако в России данные стадии не просто регулируются разными законами, но и организационно мало связаны между собой.

На стадии планирования будущий государственный заказчик работает в соответствии с бюджетным законодательством, ориентированном на эффективное использование бюджетных средств – он планирует необходимые закупки, обеспечивая тем самым выполнение требования по целевому использованию средств государства. Однако связь полного бюджетного процесса и планирования закупочной деятельности урегулирована не в полной мере. Так, неизвестно, насколько закупки государственных органов соответствуют приоритетам социально-экономической  политики страны, обеспечивают отдачу от вложенных ресурсов, учитываются ли качество процесса и результаты закупочной деятельности при формировании бюджета государственного органа на очередной период. В данный момент в стране отсутствует анализ рисков и контроль качества исполнения закупочной деятельности, в результате чего эффективность расходования бюджетных средств может быть поставлена под вопрос.

Отметим, однако, что в настоящее время законодательством установлены обязательства заказчиков по опубликованию планов-графиков проведения закупок, но, требования, определенные Приказом Минэкономразвития России № 761, Казначейства России № 20н от 27 декабря 2011 года «Об утверждении порядка размещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков и формы планов-графиков размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков», не обязывают их соблюдать. Однако заказчик до момента вступления в силу соответствующих положений контрактной системы не обязан следовать этим планам.

Стадия размещения государственного заказа детально регулируется Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В нем определены требования к процедуре  и способу организации торгов, выбору поставщиков, заключению контрактов. В целом, эксперты отмечают, что закон систематизировал процесс закупок и привел к усилению стимулов повышения конкуренции. Однако следует заметить, что закон сейчас действует уже почти 8 лет, и только за первые четыре года в него были внесены 19 пакетов поправок , а к моменту принятия 44-ФЗ более 30, т.е. поправки в законодательство о закупках вносились фактически ежеквартально. Отсюда следует вывод о том, что объективная потребность в изменении законодательства обусловлена и подтверждает незрелость системы управления государственными закупками в России.

Стадия исполнения контракта регулируется с помощью общих положений гражданского законодательства. При этом не выделены специальные механизмы управления контрактами. Кроме того, на данной стации отсутствует схема мониторинга и оценки реализации закупок, а также (как и на фазе планирования) отсутствует практика оценки и управления рисками.

Таким образом, цикл управления государственными закупками на данный момент не является непрерывным и взаимосвязанным, не имеет единой нормативной правовой базы, не позволяет оценивать риски, проводить контроль и мониторинг хода исполнения и итогов реализации контрактов, не обеспечивает оценки эффективного расходования средств. 

Система, основанная на описанном выше законодательстве, является децентрализованной на федеральном уровне, исключая поставки средств вооружения (Роспоставка). Отсутствие общей координации и перечисленных в первой главе объективных положительных характеристик на практике при текущей ситуации привело к негативным последствиям и финансовым потерям. Однако действующий закон не исключает возможность привнесения элементов централизации в систему управления закупками на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Поскольку законодательство Российской Федерации в области государственных закупок преимущественно направлено на стадию размещения заказа, отметим, что в данной области Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» предоставляет всего две возможности для централизации государственных закупок, а именно создание уполномоченного органа и проведение совместных торгов.

Уполномоченный орган (пункт 2 статьи 4) может быть наделен правами по размещению заказов для государственных заказчиков (кроме подписания контрактов), что и является его основной функцией. Контракты должны быть подписаны непосредственно государственными заказчиками. В соответствии с законом, уполномоченный орган должен иметь статус юридического лица и при этом являться государственным органом (или органом местного самоуправления). В данный момент во многих субъектах Российской Федерации создан уполномоченный орган для проведения государственных закупок, например Управление государственных закупок Республики Татарстан, Тендерный комитет в городе Москва, Комитет государственного заказа Вологодской области. При рассмотрении регионального опыта централизации закупок мы рассмотрим некоторые примеры такого способа централизации в соответствии с действующим законодательством.

На практике уполномоченный орган в разных регионах наделяется разным количеством функций  от обеспечения информационного сопровождения процесса закупок до полного ведения размещения государственного и муниципального заказа, разработки методических рекомендаций, формирования планов, разъяснении конкурсной документации и т.д.

Совместные закупки регламентируются пунктом 6 статьи 10  Закона. Закон гласит, что «два и более заказчика, уполномоченных органа вправе осуществлять размещение заказов на поставки одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг путем проведения совместных торгов» [1]. Порядок взаимодействия заказчиков при осуществлении совместных торгов регламентируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.10.2006 № 631 «Об утверждении Положения о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов» [5], [3].

Отметим, что согласно данному Постановлению основными этапами проведения совместных закупок будут являться следующие действия. Во-первых, заказчики или уполномоченные органы должны заключить соглашение о проведении совместных торгов и определить их организатора. После этого утверждается конкурсная комиссия, после чего организатором утверждается конкурсная документация, проводятся торги. По результатам проведения торгов каждый заказчик заключает договор с победителем самостоятельно, что значительно усложняет логистику управления контрактами заказчиками и исполнение контрактов поставщиками, победителями торгов, усложняет систему взаиморасчетов и возможность конфликта интересов при исполнении заказа.

Практика проведения совместных торгов применима в регионах, например в Новосибирской области, в соответствии с Распоряжением администрации Новосибирской области от 19.04.2007 № 108-РА «О проведении совместных торгов» [4].

На данный момент Федеральный закон № 94-ФЗ определяет следующие способы размещения заказа:

• путем проведения торгов в форме открытого конкурса, закрытого конкурса, открытого аукциона, в том числе электронного аукциона;
• без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах (в настоящее время способ исключен из употребления)).

В отношении мониторинга и контроля исполнения закупочной деятельности (по 94-ФЗ речь идет о стадии размещения заказа и проведения торгов) следует отметить, что в последней редакции закон содержит только базовые положения о том, что контроль размещения заказов проводится путем плановых или внеплановых проверок (то есть проверок по результатам жалоб) – в статье17 [1].

Как уже отмечалось ранее, система управления государственными закупками в России на федеральном уровне в данный момент является децентрализованной, несмотря на вышеописанные способы централизации. Преимущественно каждое ведомство, каждый орган осуществляет закупки самостоятельно, что в итоге приводит к серьезной и обоснованной критике существующей системы управления государственными закупками  и разработке попыток улучшения системы. Так практика проведения закупок в различных органах является самобытной, не существует единой базы типовых контрактов, отсутствуют единые методические указания для потенциальных поставщиков, как и их единая база, усложнен процесс мониторинга и контроля проводимых закупок.

3.2. Нормативно-правовое регулирование  и возможности централизации государственных закупок по ФКС и 44-ФЗ

Изначально идея создания ФКС основывалась на возможностях создания в стране единого цикла удовлетворения государственных потребностей, который отвечал бы требованиям прозрачности процедур, эффективности расходования средств, надежности в управлении рисками, закупки качественных товаров, работ и услуг. Однако концепция ФКС и ее воплощение в Законе о ФКС существенно отличаются друг от друга за счет огромного количества поправок, внесенных в ходе обсуждений законопроекта.

Прежде всего, отметим, что статья 13 закона 44-ФЗ определяет следующие цели осуществления государственными органами закупочной деятельности в Российской Федерации, а именно [2]:

1. Достижение целей и реализации мероприятий межгосударственных  целевых программ Российской Федерации;
2. Достижение целей и реализации мероприятий государственных программ, в том числе и целевых, а также программ стратегического и целевого планирования Российской Федерации и ее субъектов;
3. Обеспечение функционирования органов государственной власти.