Организация государственных закупок в России

Все государственные закупки в стране должны преследовать цели, попадающие в одну из данных групп.

Как было отмечено ранее, идея единого цикла закупочной деятельности включает в себя три стадии: планирование закупок, размещение заказа и исполнение контрактов. Рассмотрим подробнее, как данные стадии будут выглядеть в России.

Планирование обеспечения государственных нужд в соответствии с 44-ФЗ включает в себя: анализ и обоснование потребностей в закупках; разработку требований к закупкам (нормирование); размещение информации о планах закупок (непосредственно планов закупок и планов-графиков); анализ рынка (в части обоснования стоимости); правительством могут быть установлены требования по обязательному общественному обсуждению закупок на стадии планирования; разработку документации к закупочной процедуре.

Отметим, что в отличие от 94-ФЗ стадия планирования потребностей в закупках учтена, регламентирована и прописана.

Стадия размещения заказа включает: размещение информации о закупке; разъяснения и изменения в закупочной документации; непосредственное проведение закупочных процедур; заключение контракта.

К имеющимся в соответствии с действующим законодательством способам размещения заказа (а именно: открытый конкурс, закрытый конкурс, открытый аукцион, в том числе в электронной форме, запрос котировок, закупка у единственного поставщика, закупка на товарных биржах) в новом законе добавлены конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений.

В отличие от 94-ФЗ, ФКС направлена на регулирование стадии исполнения и администрирования контракта. Стадия исполнения государственного контракта охватывает: администрирование контракта; приемку результатов исполнения государственного контракта; внесение изменений в контракт или его расторжение; мониторинг, аудит и контроль в сфере закупок.

В разделе по регламентации исполнения условий контракта отмечается, что у заказчика есть возможность (а при закупке у единственного поставщика – обязанность) проводить экспертизу в отношении товаров или результатов работ, предоставленных исполнителем. Кроме того, заказчик обязан будет опубликовывать на официальном сайте отчеты о поэтапном исполнении контракта (о том, была ли работа или товар принят, или о внесениях изменений, или о расторжении контракта, или о его ненадлежащем исполнении).

Новыми положениями о внесении изменений и расторжении контракта также регламентируются основные моменты в данной связи.

Для оценки эффективности функционирования системы государственных закупок будет осуществляться постоянный мониторинг в сфере закупок с использованием информации, содержащейся в единой информационной системе (в том числе будет проводиться оценка реализации планов закупок и планов-графиков). На ежегодной основе информация о результатах мониторинга будет собираться в аналитический отчет для предоставления ее в Правительство РФ и публиковаться на официальном сайте. Данное положение вступает в силу с 1 января 2016 года (ч. 3 ст. 114).

Помимо мониторинга, закон содержит информацию об аудите и контроле в сфере государственных закупок.

В соответствии со статьей 98 закона, аудит в сфере закупок будет проводиться Счетной Палатой Российской Федерации, а также контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований в пределах их компетенции и полномочий. Целями аудита являются оценка достижения целей и эффективности закупок. Органы аудита должны обобщать информацию о достижении целей, эффективности и результативности использованных государственных средств, в отчеты для их последующей публикации в единой информационной системе (на официальном сайте).

Заметим, что на органы аудита возложена функция не только оценки проводимых работ в сфере закупок, но и подготовка предложений по исправлению ситуации. Так, закон гласит: «органы аудита в сфере закупок будут обобщать результаты своей деятельности и устанавливать причины выявленных отклонений, нарушений и недостатков, готовить предложения, направленные на их устранение и на совершенствование контрактной системы в сфере закупок, систематизировать информацию о реализации указанных предложений». На мой взгляд, статья 98 Федерального закона № 44-ФЗ не определяет, в чью зону ответственности попадает задача по реализации предложений Счетной Палаты РФ и остальных органов аудита.

Государственный контроль в сфере закупок также существенно отличается от того, который проводится в настоящее время. На данный момент контроль в данной сфере реализуется силами ФАС России (специально уполномоченным государственным органом в соответствии с 94-ФЗ), и не включает в себя контроль над расходованием бюджетных средств, поскольку это не входит в зону действия закона. После вступления закона о ФКС в силу, функции по осуществлению контроля в пределах своих полномочий разделятся между тремя типами государственных и муниципальных органов. Это будут: Федеральный орган исполнительной власти (или аналогичный орган субъекта или муниципальный), уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок; Казначейство России, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами; Счетная палата России, а также органы государственного и муниципального финансового контроля.

В целом, разграничение зон ответственности для контролирующих органов может положительно сказаться на показателях работы системы государственных закупок. Усиление контроля над планированием, размещением и исполнением государственных заказов может существенно улучшить работу системы, и сделать контроль более объективным и полным.

В системе государственных закупок по ФКС так же, как и в текущей системе государственных закупок по 94-ФЗ отсутствует понятие библиотеки типовых контрактов. Однако тот факт, что в соответствии со статьей 103 Федерального закона 44-ФЗ будет вестись реестр заключенных контрактов, возможно, рано или поздно такая практика приведет к созданию подобной библиотеки.

Статья 26 Закона о ФКС отдельно регламентирует «централизацию» закупок в РФ. В соответствии с данной статьей, централизация может быть осуществлена путем наделения одного или нескольких федеральных учреждений полномочиями по планированию закупок, определению поставщиков, заключению и исполнению контрактов, а также приемку, оплату осуществленных работ и товаров. При этом предусмотрена как возможность наделения полномочиями существующего органа, так и создание конкретного закупочного органа для исполнения закупочных функций. Кроме того, в данной статье предусмотрена возможность частичной централизации путем вынесения в специальный орган функции определения поставщиков, при этом все остальные функции исполняются заказчиком. По сути, данная статья дублирует идею уполномоченного органа из 94-ФЗ, однако прописывает его как механизм централизации закупок.

Критике со стороны экспертного сообщества проект ФКС подвергался еще до подписания закона. Принимая во внимание тот факт, что при большом количестве поправок в законопроект, 44-ФЗ многое перенял от 94-ФЗ, все же приходится гадать, какой будет реакция общества, и как система заработает по-новому.

3 ЭФФЕКТИВНОСТЬ  МЕХАНИЗМА  ГОСУДАРСТВЕННЫХ  ЗАКУ-

   ПОК

3.1 Правонарушения при  осуществлении государственных  закупок

Проблем в организации государственных закупок достаточно много. Так как полный цикл государственных закупок не отслеживает никто. И потому часто невозможно понять, насколько оправданы планы ведомств по государственным закупкам, как идет их выполнение, какой ценой и в какой срок достигаются результаты и достигаются ли вообще. Непонятно и то, насколько государственные контракты увязаны с исполнением ведомствами государственных функций. Есть пробелы и в нормах, которые регламентируют действия чиновников, которые занимаются государственными закупками. Так, например, отклонение контракта по срокам или цене должно быть сигналом к его пересмотру или каким-то другим действиям. Но у чиновников нет четкого понимания, что можно делать в таком случае. ФКС должна сформировать требования к правам и обязанностям чиновников, вовлеченных в закупочный процесс.

Очевидно, что важнейшей проблемой в сфере государственных закупок является коррупция. В последнее время эта проблема привлекает всё больше внимания руководства страны.

Получить заказ на поставку товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд непросто. Хотя порядок определен отдельным федеральным законом и нужно пройти сложные регламентированные процедуры, но чиновникам порой  удается  в собственных интересах влиять на результат.

Так же можно выделить следующие недостатки процесса: несовершенство стадии формирования заказа (продвижение инвестиций в более выгодную, для чиновника, сферу бизнеса; необоснованное ограничение круга возможных поставщиков; необоснованное ограничение, усложнение необходимых условий контракта и оговорок относительно их исполнения; необоснованное занижение цены объекта закупок; необоснованное усложнение процедур определения поставщика; дискриминационные критерии допуска и отбора поставщика); несовершенство и коррупционные риски («Заточенность» заказа под конкретного поставщика; критерии отбора поставщика, условия и оговорки контракта неприемлемы для большей части поставщиков данного объекта закупки; размытость и противоречивость условий определения поставщика, условий исполнения контракта, условий приемки объекта закупки, гарантийных условий, сроков проведения; дискриминационные разъяснения и изменения документации; подлог, добавление, изъятие, непринятие заявок на участие в конкурсе; разное отношение к разным участникам размещения заказа (по одинаковым (схожим) условиям предложений поставщиков одни из них допускаются, другие – нет)).

Общими проблемами в системе являются недостаточность профессионализма государственных служащих и излишние бюрократические сложности на отдельных этапах.

Подавляющее число нарушений законодательства о государственных закупках можно разделить на две большие группы.

Пожалуй, самый распространенный способ это явно умышленное предоставление в том или ином виде преимуществ "избранным" хозяйствующим субъектам. Делается это, как правило, путем искусственного создания препятствий для "нежелательного" круга участников торгов. В конкурсную документацию незаконно включаются дополнительные, часто невыполнимые в созданных условиях требования, а впоследствии на основании несоблюдения этих условий заявки отдельных предприятий отклоняются.

Зачастую необходимая информация для потенциальных участников размещается в сроки, исключающие возможность качественной подготовки к торгам, размещаются усеченные или заведомо неверные сведения, например, о месте и времени открытия доступа к заявкам или без определения порядка оценки и значимости критериев. При таких обстоятельствах победа гарантирована организации, предварительно обладающей всем пакетом информации. Поэтому нередко участником конкурса становится единственное лицо, "чудесным" образом сумевшее выполнить заявленные требования.

Встречаются случаи, когда, стремясь любой ценой обеспечить победу в конкурсе заранее определенному лицу и заявив для "отсева" нежелательных претендентов, чрезмерно завышенные требования, организаторы торгов, после их проведения заключают с победителем разного рода дополнительные соглашения на существенно упрощенных, приемлемых для него условиях.

Вторая, по числу выявленных фактов, группа нарушений является следствием скорее неумения и нежелания должным образом организовать работу по обеспечению тех самых государственных нужд, несмотря на предоставленные возможности.

Прокурорские проверки все чаще показывают, что государственными заказчиками не принимаются меры по реализации контрактов, обязательства исполнителями и поставщиками в полном объеме не исполняются, претензионно-исковая работа с должной настойчивостью не ведется. Государство несет многомиллионные убытки, оплатив невыполненные работы.

Абсолютное большинство способов нарушений закона в этой сфере носят достаточно типичный характер. Не отмечается особого разнообразия и по различным регионам страны и уровням бюджетной системы.

По-прежнему распространены факты открытого пренебрежения со стороны госслужащих правовыми нормами, когда, например, государственные контракты заключаются без проведения конкурсов или победителями этих процедур становятся организации, которые представляют документы, очевидно противоречащие закону и условиям закупочных мероприятий.

Встречаются случаи, когда руководителями фирм-победителей являются родственники должностных лиц государственных заказчиков.

В последнее время в СМИ и предпринимательских кругах остро обсуждается так называемый "технический" способ злоупотреблений, когда в сведениях о государственных закупках, размещаемых на официальном сайте РФ, сознательно искажается орфография, и, тем самым, создаются препятствия для работы с этой информацией неограниченного круга потенциальных участников конкурса. Однако в последнее время чиновники сами отказались от примитивных манипуляций с заменой русских букв на латинские. Вместо этого они размещают в заявке дополнительные требования, которые однозначно указывают на "своего" поставщика.

Также стоит отметить, что широко распространенным явлением в сфере государственных закупок являются так называемые откаты, заключающиеся в том, что должностное лицо при выборе поставщика товаров или услуг выбирает определённое предложение, и за это получает от поставщика вознаграждение в виде фиксированной суммы или процента от суммы сделки. При этом все эксперты практически сходятся в том, что так называемые откаты, то есть прямое воровство при государственных закупках, где-то 15-20% от стоимости заказа.