Организация государственных закупок в России

Преференции (льготы) отечественным поставщикам и продукции широко используются для стратегических целей, например. При оборонной продукции или аэрокосмических систем. Указанные виды продукции не могут закупаться у зарубежных источников.

В этой связи важно учитывать, что отход от вышеуказанных принципов практически всегда негативно сказывается на эффективности расходования государственных средств из-за ограничения конкуренции, неоптимальных закупочных решений и снижения эффективности самой закупочной деятельности. Что же касается политики протекционизма в государственных закупках, то в данном случае, помимо налогоплательщиков, дополнительно бремя ложится и на потребителей, при том, что фактические результаты протекционизма часто существенно отличаются от первоначальных целей, а цена их достижения для общества в целом оказывается непропорционально высокой.

2 ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ  ЗАКУПОК В РОССИИ

2.1 Система государственных закупок в России

В России в настоящее время сложилась определенная система государственных закупок, которая включает в себя государственных заказчиков, поставщиков, и контролирующие организации.

Система государственных закупок основывается на организованных определенным образом потоках товаров, работ и услуг, потоках финансовых средств и потоках информации.

Особое внимание следует уделить внедрению электронных торговых площадок и организации информационного обеспечения процесса.

Государственные закупки осуществляются в соответствии с определенными нормами, процедурами и правилами, установленными действующим законодательством и сложившейся деловой практикой.

Основополагающим документом для организации и проведения закупок для государственных и муниципальных нужд до недавнего времени являлся Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Однако с 1 января 2014 года в силу вступает Федеральный закон Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Принятие закона было связано с тем, что в системе государственных закупок отсутствовал орган власти, напрямую контролирующий весь процесс размещения и исполнения  государственного заказа.

В федеральной контрактной системе весь закупочный цикл, который осуществляет государство, должен быть отражен целиком. Ее цель - повысить эффективность использования бюджетных средств. Отслеживать, насколько эффективно расходуются деньги, за счет которых государство закупает товары и услуги, будет Минэкономразвития.

Дело в том, что средства, выделяемые на государственные закупки, "размазаны" по всему бюджету - они присутствуют в расходных статьях по отдельным ведомствам, в федеральных целевых программах, социальных расходах бюджета. Но целостной картины по таким расходам нет. Есть проблемы и с отслеживанием государственных контрактов. Так, Федеральное казначейство регистрирует их в реестре, Федеральная антимонопольная служба следит за тем, чтобы их размещение шло по закону. Но полный цикл государственных закупок не отслеживает никто. И потому часто невозможно понять, насколько оправданы планы ведомств по государственным закупкам, как идет их выполнение, какой ценой и в какой срок достигаются результаты и достигаются ли вообще. Непонятно и то, насколько государственные контракты увязаны с исполнением ведомствами государственных функций. Есть пробелы и в нормах, которые регламентируют действия чиновников, которые занимаются государственными закупками. Так, например, отклонение контракта по срокам или цене должно быть сигналом к его пересмотру или каким-то другим действиям. Но у чиновников нет четкого понимания, что можно делать в таком случае. ФКС должна сформировать требования к правам и обязанностям чиновников, вовлеченных в закупочный процесс.

2.2 Нормативно-правовое регулирование государственных закупок по 94-ФЗ

По действующему законодательству закупочный цикл регламентируется следующим образом. Единый, каким он должен нормативно быть, цикл закупок включает в себя стации планирования закупок, организации закупок, и стадию исполнения и администрирования контрактами. Однако в России данные стадии не просто регулируются разными законами, но и организационно мало связаны между собой.

На стадии планирования будущий государственный заказчик работает в соответствии с бюджетным законодательством, ориентированном на эффективное использование бюджетных средств – он планирует необходимые закупки, обеспечивая тем самым выполнение требования по целевому использованию средств государства. Однако связь полного бюджетного процесса и планирования закупочной деятельности урегулирована не в полной мере. Так, неизвестно, насколько закупки государственных органов соответствуют приоритетам социально-экономической  политики страны, обеспечивают отдачу от вложенных ресурсов, учитываются ли качество процесса и результаты закупочной деятельности при формировании бюджета государственного органа на очередной период. В данный момент в стране отсутствует анализ рисков и контроль качества исполнения закупочной деятельности, в результате чего эффективность расходования бюджетных средств может быть поставлена под вопрос.

Отметим, однако, что в настоящее время законодательством установлены обязательства заказчиков по опубликованию планов-графиков проведения закупок, но, требования, определенные Приказом Минэкономразвития России № 761, Казначейства России № 20н от 27 декабря 2011 года «Об утверждении порядка размещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков и формы планов-графиков размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков», не обязывают их соблюдать. Однако заказчик до момента вступления в силу соответствующих положений контрактной системы не обязан следовать этим планам.

Стадия размещения государственного заказа детально регулируется Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В нем определены требования к процедуре  и способу организации торгов, выбору поставщиков, заключению контрактов. В целом, эксперты отмечают, что закон систематизировал процесс закупок и привел к усилению стимулов повышения конкуренции. Однако следует заметить, что закон сейчас действует уже почти 8 лет, и только за первые четыре года в него были внесены 19 пакетов поправок, а к моменту принятия 44-ФЗ более 30, т.е. поправки в законодательство о закупках вносились фактически ежеквартально. Отсюда следует вывод о том, что объективная потребность в изменении законодательства обусловлена и подтверждает незрелость системы управления государственными закупками в России.

Стадия исполнения контракта регулируется с помощью общих положений гражданского законодательства. При этом не выделены специальные механизмы управления контрактами. Кроме того, на данной стации отсутствует схема мониторинга и оценки реализации закупок, а также (как и на фазе планирования) отсутствует практика оценки и управления рисками.

Таким образом, цикл управления государственными закупками на данный момент не является непрерывным и взаимосвязанным, не имеет единой нормативной правовой базы, не позволяет оценивать риски, проводить контроль и мониторинг хода исполнения и итогов реализации контрактов, не обеспечивает оценки эффективного расходования средств. 

Система, основанная на описанном выше законодательстве, является децентрализованной на федеральном уровне, исключая поставки средств вооружения (Роспоставка). Отсутствие общей координации привело к негативным последствиям и финансовым потерям. Однако действующий закон не исключает возможность привнесения элементов централизации в систему управления закупками на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Поскольку законодательство Российской Федерации в области государственных закупок преимущественно направлено на стадию размещения заказа, отметим, что в данной области Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» предоставляет всего две возможности для централизации государственных закупок, а именно создание уполномоченного органа и проведение совместных торгов.

Уполномоченный орган (пункт 2 статьи 4) может быть наделен правами по размещению заказов для государственных заказчиков (кроме подписания контрактов), что и является его основной функцией. Контракты должны быть подписаны непосредственно государственными заказчиками. В соответствии с законом, уполномоченный орган должен иметь статус юридического лица и при этом являться государственным органом (или органом местного самоуправления). В данный момент во многих субъектах Российской Федерации создан уполномоченный орган для проведения государственных закупок, например Управление государственных закупок Республики Татарстан, Тендерный комитет в городе Москва, Комитет государственного заказа Вологодской области.

На практике уполномоченный орган в разных регионах наделяется разным количеством функций  от обеспечения информационного сопровождения процесса закупок до полного ведения размещения государственного и муниципального заказа, разработки методических рекомендаций, формирования планов, разъяснении конкурсной документации и т.д.

Совместные закупки регламентируются пунктом 6 статьи 10  Закона. Закон гласит, что «два и более заказчика, уполномоченных органа вправе осуществлять размещение заказов на поставки одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг путем проведения совместных торгов». Порядок взаимодействия заказчиков при осуществлении совместных торгов регламентируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.10.2006 № 631 «Об утверждении Положения о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов».

Отметим, что согласно данному Постановлению основными этапами проведения совместных закупок будут являться следующие действия. Во-первых, заказчики или уполномоченные органы должны заключить соглашение о проведении совместных торгов и определить их организатора. После этого утверждается конкурсная комиссия, после чего организатором утверждается конкурсная документация, проводятся торги. По результатам проведения торгов каждый заказчик заключает договор с победителем самостоятельно, что значительно усложняет логистику управления контрактами заказчиками и исполнение контрактов поставщиками, победителями торгов, усложняет систему взаиморасчетов и возможность конфликта интересов при исполнении заказа.

Практика проведения совместных торгов применима в регионах, например в Новосибирской области, в соответствии с Распоряжением администрации Новосибирской области от 19.04.2007 № 108-РА «О проведении совместных торгов».

На данный момент Федеральный закон № 94-ФЗ определяет следующие способы размещения заказа: путем проведения торгов в форме открытого конкурса, закрытого конкурса, открытого аукциона, в том числе электронного аукциона; без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах (в настоящее время способ исключен из употребления)).

В отношении мониторинга и контроля исполнения закупочной деятельности (по 94-ФЗ речь идет о стадии размещения заказа и проведения торгов) следует отметить, что в последней редакции закон содержит только базовые положения о том, что контроль размещения заказов проводится путем плановых или внеплановых проверок (то есть проверок по результатам жалоб) – в статье17.

Как уже отмечалось ранее, система управления государственными закупками в России на федеральном уровне в данный момент является децентрализованной, несмотря на вышеописанные способы централизации. Преимущественно каждое ведомство, каждый орган осуществляет закупки самостоятельно, что в итоге приводит к серьезной и обоснованной критике существующей системы управления государственными закупками  и разработке попыток улучшения системы. Так практика проведения закупок в различных органах является самобытной, не существует единой базы типовых контрактов, отсутствуют единые методические указания для потенциальных поставщиков, как и их единая база, усложнен процесс мониторинга и контроля проводимых закупок.

2.3 Нормативно-правовое регулирование государственных закупок по ФКС и 44-ФЗ

Изначально идея создания ФКС основывалась на возможностях создания в стране единого цикла удовлетворения государственных потребностей, который отвечал бы требованиям прозрачности процедур, эффективности расходования средств, надежности в управлении рисками, закупки качественных товаров, работ и услуг. Однако концепция ФКС и ее воплощение в Законе о ФКС существенно отличаются друг от друга за счет огромного количества поправок, внесенных в ходе обсуждений законопроекта.

Прежде всего, отметим, что статья 13 закона 44-ФЗ определяет следующие цели осуществления государственными органами закупочной деятельности в Российской Федерации, а именно: достижение целей и реализации мероприятий межгосударственных  целевых программ Российской Федерации; достижение целей и реализации мероприятий государственных программ, в том числе и целевых, а также программ стратегического и целевого планирования Российской Федерации и ее субъектов; обеспечение функционирования органов государственной власти.