Финансовые ресурсы системы образования

Перечень принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, закрепленный в статье 3 законопроекта, представляет собой плохо отредактированное несистематизированное перечисление разных по уровню обобщения и по качеству юридической проработки принципов, целей, задач, обрывков конкретных правовых норм.

Многие заявленные в указанном  перечне принципы не конкретизированы в других нормах проектируемого закона и, в силу этого, остаются лишь имитацией  принципов и пустыми декларациями, не обеспеченными нормативно. Характерно, что в данном перечне полностью отсутствуют принципы, в формулировках которых были бы использованы слова «нравственность», «ценности», в то время как «принятые в семье и обществе духовно-нравственные и социокультурные ценности» указаны в качестве основы, которой должно соответствовать формирование и развитие личности, заявленные в качестве одной из целей содержания образования (часть 1 статьи 12).

В качестве приоритетного принципа (по отношению ко всем остальным) в  пункте 3 статьи 3 указан принцип «приоритета жизни и здоровья человека, свободного развития личности». Представляется важным в одной из статей проекта конкретизировать (раскрыть) принцип свободного развития личности с целью обеспечения ясности его смысла, гарантирования его реализации и, тем самым предотвращения, как его чрезмерной абсолютизации при применении, так и необоснованного ограничения.

Представляется некорректно сформулированным один из принципов государственной  политики и правового регулирования  отношений в сфере образования - «свобода в образовании согласно склонностям и потребностям человека» (пункт 6 статьи 3), так как его смысл в данной редакции неясен, возможно, после слова «свобода» пропущено слово «выбора».

Принцип «равенства прав и свобод участников отношений в сфере образования» (пункт 10 статьи 3) представляется юридически дефектным и абсурдным, так как, во-первых, такие совершенно разные участники образовательных отношений, как, например, учитель и ученик, принципиально не могут быть наделены равными правами и свободами в сфере образования. Во-вторых, в этом принципе речь идёт не о конституционных правах, которые у всех равны, а, если буквально толковать эту норму, - обо всех правах в широком смысле, в том числе, возникающих на основе договора об образовании и оказания платных образовательных услуг.

В проектируемом законе закреплены перечни целей и задач отдельных  уровней образования (дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, среднего профессионального  и высшего образования), формулировки которых, бессистемны, фрагментарны, существенно  пробельны, недостаточно определённы по смыслу (часть 1 статьи 64, части 1-3 статьи 66, часть 1 статьи 71, часть 1 статьи 72). Значительным недостатком указанных перечней целей и задач уровней образования является отсутствие в них существенного элемента - задачи формирования социальной ответственности личности (в гражданско-нравственном смысле), без указания которой в числе целей и задач указанных уровней образования подготовленные рабочие, специалисты и высококвалифицированные кадры будут обладать профессиональной квалификацией, и, вероятнее всего, мотивированы в определяющей мере частными интересами, но не будут осознавать и руководствоваться своей социальной ответственностью при осуществлении своей профессиональной деятельности. К каким негативным последствиям может привести отсутствие качества социальной ответственности, можно предположить на примере профессии врача[1]. Учитывая, что в перечне основных принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования указаны принципы воспитания гражданственности и ответственности (пункт 3 статьи 3), считаем необходимым конкретизировать эти принципы в виде задачи формирования социальной ответственности личности и закрепить эту задачу в числе задач соответствующих уровней образования.

Приходится констатировать значительную юридико-техническую, в том числе  терминологическую, непроработанность многих норм законопроекта.

Определения основных понятий в  статье 2 законопроекта изобилуют  логическими ошибками и содержательными  недостатками. Так, даже определение  понятия «образование»: «образование - общественно значимое благо, под которым понимается....» (пункт 1 статьи 2), - сконструировано логически неверно, так как слова «под которым понимается...» и далее по тексту - относятся не к слову «образование», а к выражению «общественно значимое благо».

В перечне основных понятий отсутствуют  определения используемых в проектируемом  законе понятий «автономия образовательных организаций», «академические права и свободы педагогических работников и обучающихся», «федеральные государственные требования» и др., недостаточная определенность значения и неясность смысла которых может вызвать проблемы при применении соответствующих правовых норм.

В части 2 статьи 1 законопроекта в  перечислении правовых установлений проектируемого закона избыточно указаны «общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности», которые уже входят в объем понятий «правовые, организационные и экономические основы образования». При этом слова «основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования» было бы обоснованно записать первыми в перечислении установлений законопроекта.

В части 9 статьи 26 говорится о запрете  создания и деятельности в структуре  государственных и муниципальных  образовательных организаций неких  «религиозных движений» и «общественно-политических движений», но в современном российском законодательстве такие организационно-правовые формы не установлены.

Большое количество отмеченных логических, системных, юридических, лингвистических  и юридико-технических недостатков  в законопроекте свидетельствует  о том, что квалифицированная  правовая и лингвистическая экспертиза законопроекта ранее не проводилась.

Содержательные недостатки законопроекта

1. Законопроект не обеспечивает в необходимой мере признания, гарантирования, обеспечения, охраны и защиты образовательных и культурных прав граждан в области образования.

Раскрытие и конкретизация права  на образование в статье 5 проекта  осуществлено бессистемно, составляющие его элементы четко не структурированы.

Явно недостаточны правовые гарантии бесплатности тех уровней, форм и  видов образования, бесплатность и  доступность которых гарантированы  Конституцией Российской Федерации.

Часть 3 статьи 5 законопроекта устанавливает  гарантии бесплатности получения в  соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами (образовательными стандартами) дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального  образования, а также на конкурсной основе бесплатность высшего образования, если образование данного уровня получается впервые. Однако никаких  правовых норм, направленных на предотвращение и пресечение денежных поборов с  родителей школьников и дошкольников, которые стали массовым явлением в современных детских садах  и школах, в законопроекте не установлено.

Часть 4 статьи 103 «Финансовое обеспечение  оказания государственных услуг  в сфере образования» проектируемого закона, предоставляющая право образовательным  организациям «в порядке, установленном законодательством Российской Федерации» привлекать дополнительные средства за счёт предоставления платных образовательных и иных предусмотренных уставом образовательной организации услуг, а также за счёт добровольных пожертвований и целевых взносов физических и (или) юридических лиц, - создает широкие возможности для злоупотреблений, поскольку никаких эффективных защитных мер против поборов с обучающихся и их родителей проектируемый закон не содержит (впрочем, как и действующее законодательство).

Бесплатность де-юре - по действующему законодательству - есть и сегодня, но на деле - практически повсеместная платность образования, реализуемая  через скрытые принудительные формы  оплаты образования, через поборы с  родителей школьников «на благотворительность», «на шторы и парты», «на ремонт», «на охрану» и т.д. Родители детей  в школах не должны платить за охрану, так как обеспечение и охрана правопорядка и защита граждан от преступных посягательств - это функция  государства, осуществление которой  финансируется за счёт налоговых  поступлений бюджета. Отказ включать нормы, направленные на предотвращение ставших массовым явлением злоупотреблений  в практике добровольных пожертвований, означает, что представители Минобрнауки России в очередной раз игнорируют эту проблему.

Является существенным, что в  законопроекте гарантии бесплатности получения дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, по смыслу части 3 статьи 5, установлены только в отношении образования, реализуемого в соответствии сфедеральными государственными образовательными стандартами.

Учитывая ранее неоднократные  заявления и попытки руководства  Минобрнауки России радикально минимизировать объем содержания образования, бесплатно и гарантированно предоставляемого в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом, данная гарантия бесплатности превращается в довольно слабую. Тем более что требования к стандартам изложены в законопроекте очень неполно и неконкретно, не касаются основных характеристик содержания образования и являются в действительности отсылочными нормами, передающими решение всех вопросов содержания образования на уровень федеральных органов исполнительной власти, которые зачастую не только не учитывают мнения и законные интересы больших социальных групп нашего общества, но и принимают решения, ущемляющие права большинства российских граждан. Пункт 1 части 4 статьи 11 законопроекта говорит об объеме частей основной образовательной программы без указания там же единиц измерения. В части 3 статьи 13 проекта описывается такая единица измерения трудоемкости для обучающегося, но не содержания - «зачетная единица», которая «включает все виды его учебной деятельности, предусмотренные в учебном плане, в том числе аудиторную и самостоятельную работу, стажировки, практики». Не так давно утвержденные федеральные государственные стандарты начального общего образования и основного общего образования[2], вызвавшие значительную критику со стороны специалистов, подтвердили, что в условиях отсутствия четко и детально закрепленных в законе об образовании, регулирующем образование, требований и гарантий в отношении рассматриваемых вопросов существует высокая вероятность нарушения конституционных прав граждан в области образования.

Неудовлетворительно урегулированы  в статье 5 законопроекта отношения, связанные с различием в объеме прав на получение образования различных  видов, уровней для граждан Российской Федерации и для иностранных  граждан, а также для лиц без  гражданства. Полагаем, что такие  различия в отношении получения  высшего образования должны быть более четко установлены именно в статье 5, определяющей основные гарантии права на образование. При этом обоснованно  предоставлять право на получение  бесплатного высшего образования  только гражданам Российской Федерации  и гражданам государств, с которыми Российской Федерацией заключены договоры и соглашения о равных правах граждан  в области образования.

Законопроект в совершенно недостаточной  мере закрепляет права родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся  в сфере образования. Устанавливающие  такие права части 1 и 2 статьи 45 совершенно исключают права родителей влиять на содержание образования, получаемого  их ребенком. К примеру, из законопроекта не вытекает право родителей отказаться от прохождения их ребенком дисциплин, связанных с так называемым «половым воспитанием» («сексуальным просвещением» и т.п.), которое в большинстве случаев его реализации на практике превращалось в российских школах в реализацию интеллектуальных форм совершения развратных действий со школьниками, их нравственное растление. Такое положение дел не может быть признано нормальным. 

2. Законопроект не отвечает требованиям обеспечения культуросообразности образования, духовно-нравственного и гражданско-патриотического воспитания обучающихся, интеграции их в национальную культуру.

2.1. Не обеспечены в должной мере гарантии культуросообразности российского образования. В статье 3 законопроекта в перечне принципов государственной политики в сфере образования отсутствует принцип культуросообразности[3] российского образования. Необходимость обеспечения культуросообразности образования признаётся значительной частью специалистов, экспертов, так как сохранение культурной, духовно-нравственной и исторической идентичности России является необходимым условием и одной из важнейших задач системы обеспечения благополучия и процветания России, причем система образования играет в решении этой задачи решающую роль. Полагаем, что конституционно закрепленные ориентиры развития нашей страны, включающие почитание «памяти предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость» (см. преамбулу к Конституции Российской Федерации), невозможно обеспечить при нравственно и духовно индифферентном законе об образовании, проект которого в этой части содержит фрагментарные положения, только имитирующие правовые основы обеспечения нравственных основ и культуросообразности образования.

В проектируемом законе совершенно чётко и последовательно выражена его отстранённость от вопросов осуществления  системой образования функции воспитания подрастающего поколения.

Правовая норма пункта 4 статьи 3 законопроекта, включающая слова «защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства», совершенно не обеспечивает требования культуросообразности образования, учитывая при этом явную идеологическую установку в том же пункте 4 статьи 3 на «включение российского образования в мировое образовательное пространство». Более того, реализация ничем не ограниченной установки на «включение» российского образования в мировое образовательное пространство, допускающей некритическое копирование опыта отдельных государств, может противоречить национальным интересам Российской Федерации, поскольку в так называемом «мировом образовательном пространстве» проявляются не только всеобще признаваемые нравственные ценности и культурные приоритеты, но и геополитические мотивы и иные интересы разных государств, зачастую не совпадающие и даже противоречащие друг другу.

В нескольких статьях законопроекта  закреплены декларативные положения  про духовно-нравственное формирование ребенка, воспитание гражданственности, патриотизма, которые, по сути, являются лишь пустыми декларациями (содержательной имитацией) и описывают «пожелания», которые не обеспечены конкретными механизмами и гарантиями реализации этих деклараций.

2.2. Еще одним существенным недостатком законопроекта является фрагментарность, декларативность и необеспеченность конкретными правовыми нормами положений, устанавливающих ценностные основания воспитания и образования в целом. Конкретные правовые механизмы, направленные на обеспечение гражданско-патриотического, правового и духовно-нравственного воспитания подрастающего поколения, частично отражены лишь в статье 90 законопроекта и только применительно к изучению основ духовно-нравственной культуры народов Российской Федерации и религиозному образованию.

Разработчиками законопроекта  полностью проигнорирована необходимость  установления правовых основ воспитания, в том числе семейных ценностей, у обучающихся в общеобразовательных  учреждениях, вследствие чего разработка методических и иных инструктивных  материалов, касающихся вопросов воспитания обучающихся и формирования их личности в широком значении, происходит без  достаточных закрепленных в законах  правовых основ, определяющих направленность воспитания. Этот фундаментальный правовой пробел нормативно-правовой базы российского образования может способствовать реализации узкогрупповых интересов, в том числе идеологически сомнительных, не отвечающих интересам общества в сфере образования. Например, известный случай, когда важнейшие вопросы образования решались ненадлежащим образом, а в итоге получился «документ» со странным нормативным статусом (точнее - вообще без него) - проект «Концепции духовно-нравственного развития и воспитания личности гражданина России» в рамках проекта «Разработка общей методологии, принципов, концептуальных основ, функций, структуры государственных образовательных стандартов общего образования второго поколения» (2005), реализованный Российской академией образования по заказу Федерального агентства по образованию» (эта «концепция» издана в 2009 году). В результате подобного нормативного «творчества» вне надлежащих правовых основ воспитания неизбежно будут появляться методические и иные документы по важнейшим вопросам образования, утвержденные федеральным органом исполнительной власти в области образования, но выражающие в большей части лишь частные узкогрупповые интересы их разработчиков, не корреспондирующие публичным интересам российского общества и государства.