Особенности организации конституционного контроля в зарубежных странах и России

Комитет Конституционного надзора СССР осуществлял свою деятельность менее двух лет. Его существование прекратилось с распадом СССР в декабре 1991 года. Между тем ценно то, что Комитет Конституционного контроля был первой попыткой создания учреждения подобного рода после 70 лет постоянного внушения, что независимый орган конституционного контроля не только был необходим, но даже представлял бы собой реальную угрозу принципам Советской системы.

Центральное место в сфере правовой защиты Конституции России с 1991 года до октября 1993 года занимал Конституционный Суд. Анализ организации, практики его деятельности представляет значительный научный интерес. Учитывая предмет исследования настоящей квалификационной работы, остановимся на этом подробнее.

В России, становившейся суверенным государством, необходимость создания Конституционного Суда была признана еще до распада СССР, а именно в 1990 - 1991 гг., когда под влиянием идей разрабатывавшегося Конституционной комиссией Съезда народных депутатов РСФСР проекта новой Конституции России положения о Конституционном Суде были включены в действовавшую тогда Конституцию РСФСР 1978г.

Создание Конституционного Суда в России началось с разработки и установления его конституционных основ. Первый реальный шаг в этом направлении был сделан вторым внеочередным Съездом народных депутатов РСФСР, который 15 декабря 1990 г. включил в действовавшую Конституцию РСФСР 1978 г. положение о том, что Съезд народных депутатов РСФСР избирает Конституционный Суд РСФСР и определяет порядок его избрания и деятельности в законе. Затем - 24 мая 1991 г. - четвертый Съезд народных депутатов РСФСР дополнительно включил в текст этой Конституции положения о Конституционном Суде РСФСР как части судебной системы, как высшем судебном органе конституционного контроля, осуществляющем судебную власть в форме конституционного судопроизводства и состоящем из 15 судей.

В соответствии с этими положениями Конституции 12 июля 1991 г. пятый (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР принял Закон о Конституционном Суде РСФСР, в котором были подробно урегулированы порядок избрания и статус судей, основные принципы его деятельности, особенности рассмотрения отдельных категорий дел и др.

За этим последовало избрание 30 октября 1991 г. пятым (внеочередным) Съездом народных депутатов РСФСР Конституционного Суда РСФСР в составе 13 судей (две судейские должности оставались вакантными). Были избраны: Э.М. Аметистов, Н.Т. Ведерников, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев,  В.Д. Зорькин (Председатель Конституционного Суда с 1 ноября 1991 г. до 5 октября 1993 г.), А.Л. Кононов, В.О. Лучин, Т.Г. Морщакова, В.И. Олейник, Ю.Д. Рудкин, Н.В. Селезнев, О.И. Тиунов, Б.С. Эбзеев. Вскоре Конституционный Суд начал свою деятельность - сначала организационную (избрание руководства Конституционного Суда, формирование его аппарата, подготовка и принятие Временного регламента его работы и т.д.), а затем - с января 1992 г. - и осуществление конституционного правосудия.

Одновременно продолжалось развитие конституционных основ Конституционного Суда. Шестой Съезд народных депутатов Российской Федерации Законом от 21 апреля 1992 г. уточнил статус Конституционного Суда, определив его как высший орган судебной власти по защите конституционного строя и дополнив Конституцию Российской Федерации статьями 815, 845 и 8415 (согласно которым споры о компетенции при издании актов федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации разрешаются Конституционным Судом) и статьей 861, предусматривавшей, что для досрочного прекращения полномочий краевых, областных и местных Советов народных депутатов требуется заключение Конституционного Суда. 9 декабря 1992 г. седьмой Съезд народных депутатов Российской Федерации дополнительно Законом "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России" установил, что при обращении Верховного Совета Российской Федерации в Конституционный Суд с просьбой дать заключение о конституционности указов и иных актов Президента Российской Федерации Верховный Совет вправе до получения такого заключения приостанавливать действие таких актов, а на основании заключения об их неконституционности - вправе отменять их.

Полномочия, полученные Конституционным Судом Российской Федерации на этом первом этапе его развития, охватывали разрешение дел о конституционности законов и иных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, правоприменительной практики, а также о конституционности политических партий и общественных объединений. Суд был управомочен разрешать споры о компетенции между органами государственной власти. Кроме того, в полномочия Конституционного Суда были включены: дача заключений об отрешении от должности ряда должностных лиц Российской Федерации и ее субъектов, право законодательной инициативы, ежегодное направление парламенту Российской Федерации послания о состоянии конституционной законности в России (подлежавшего срочному рассмотрению) и т.д.

Особый интерес с точки зрения юридического анализа представляет практика деятельности Конституционного Суда с момента его создания до событий осени 1993 года. В рассматриваемый период Судом было принято более 30 актов, из них 22 по ходатайствам государственных органов или групп парламентариев и 8 по индивидуальным жалобам граждан, что служит свидетельством высокой активности его деятельности. Основная масса дел касалась вопросов соответствия Конституции иных нормативных актов.

Однако первые же вердикты Конституционного Суда выявили как силу нового для России «ответвления» власти, так и слабость нашей правовой системы. В первом своём решении в январе 1992 года этот орган объявил неконституционным Указ Президента Б. Ельцина об объединении министерств безопасности и внутренних дел. Этот вердикт утвердил первенство права над акциями власти. При всём при этом заявка на судебную власть как фактор государственной системы была сделана. Рассмотрение «дела КПСС» обострило проблему конституционного правосудия: подсудны ли Конституционному Суду политические проблемы16. С тех пор одной из главных проблем судебной власти стала проблема деполитизации деятельности Конституционного Суда.

Все более существенное место в решениях Конституционного Суда занимали вопросы соблюдения принципа разделения властей (недопущение превышения своих полномочий законодательной и исполнительной властями, вторжения в компетенцию друг друга; обеспечение их равноправия и взаимного контроля).

Очень важны были решения Конституционного Суда, связанные с глубокой реформой федеративных отношений, с их гармонизацией, с преодолением попыток превышения власти субъектами Российской Федерации за счет полномочий федеральных властей и, наоборот, с защитой суверенитета и целостности Российской Федерации, верховенства Конституции и законов Российской Федерации на территории республик и иных субъектов Российской Федерации.

Конституционный Суд делал эти первые шаги в своей деятельности в условиях возникшего и обострившегося в 1993 г. кризиса власти, который привел, в частности, к временному прекращению судебной деятельности Конституционного Суда. Президентом Российской Федерации Б.Н.Ельциным в его Указе от 21 сентября 1993 г. № 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" Конституционному Суду было предложено не проводить заседаний. Одновременно была прервана деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. Были введены в действие временные положения о федеральных органах власти, о выборах Государственной Думы.

Обосновывая эти меры, выходящие за пределы нормальной конституционной практики, Президент Российской Федерации в Указе ссылался на то, что руководство Верховного Совета остановило процесс конституционной реформы, противодействовало социально-экономическим реформам, попирало волю народа, выраженную на выборах и на референдуме 25 апреля 1993 г., разрушало основы конституционного строя Российской Федерации (народовластие, разделение властей, федерализм), создавая тем самым угрозу тяжких последствий для страны.

Конституционный Суд Российской Федерации был в числе тех органов государственной власти, которые не согласились с Указом № 1400. В связи с этим перерыв в судебной деятельности Конституционного Суда был продлен. В конечном итоге  это привело к  тому, что 7 октября 1993 года был принят Указ Президента Российской Федерации № 1612 «О Конституционном Суде Российской Федерации» который постановил  не созывать заседания Конституционного Суда до принятия новой Конституции Российской Федерации, сохранить за судьями Конституционного Суда законные права и гарантии, обеспечить деятельность судей и аппарата Конституционного Суда по подготовке предложений об организационно-правовых формах конституционного правосудия, по подготовке необходимых материалов по находящимся в производстве Конституционного Суда делам для последующего их рассмотрения.

В течение этого времени судьи и сотрудники Конституционного Суда активно участвовали в работе Конституционного Совещания, готовившего проект новой Конституции Российской Федерации, которая была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. одновременно с выборами нового парламента - Федерального Собрания, и в подготовке проекта нового Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Принятие Конституции Российской Федерации открыло новый этап становления развития  конституционного правосудия в России. Но понадобилось ещё семь месяцев, чтобы 12 июля Совет Федерации одобрил принятый Государственной Думой 24 июня 1994 года Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» . 21 июля этот закон явившимся  первым в ряду федеральных конституционных законов, принятие которых предусматривается Конституцией Российской Федерации 1993 года, был подписан Президентом Российской Федерации и со дня официального опубликования 23 июля 1994 года вступил в законную силу

Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" определил Конституционный Суд как судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

Общее законное число судей Конституционного Суда было увеличено до девятнадцати. В связи с этим были дополнительно назначены судьями Конституционного Суда в 1994 году Ю.М. Данилов, В.А.Туманов, В.Г. Стрекозов, О.С.Хохрякова, В.Г. Ярославцев, в 1995 году - М.В. Баглай, а после ухода в отставку В.А.Туманова и Н.Т. Ведерникова и смерти Э.М. Аметистова и В.И. Олейника на образовавшиеся вакансии были назначены в 1997 году  Л.М.Жаркова, в 1998 году  А.Я. Слива,   в 1999 году  Г.А. Жилин, и в 2000 году  Н.С. Бондарь.

Было предусмотрено создание двух палат Конституционного Суда. Из его компетенции была исключена проверка конституционности политических партий и других общественных объединений, а также правоприменительной практики, но на Конституционный Суд были возложены такие полномочия, как дача общеобязательного толкования Конституции Российской Федерации, проверка соблюдения порядка выдвижения Государственной Думой обвинения Президента Российской Федерации в совершении тяжкого преступления, а также была предусмотрена и возможность установления дополнительных полномочий Конституционного Суда, что было сделано, в частности, Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации".

Конституционный Суд разработал и утвердил свой Регламент, регулирующий внутреннюю деятельность Конституционного Суда. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" 1994 года стал подробно регулировать компетенцию и организацию Конституционного Суда и статус его судей (статьи 1 - 28), общие принципы и правила производства (статьи 29 - 83), особенности производства по отдельным категориям дел: о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации, по спорам о компетенции, о конституционности законов по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан, а также по запросам судов, о толковании Конституции Российской Федерации, о даче заключения (статьи 84 - 110). Кроме того, в  Закон  были включены основные положения об аппарате Конституционного Суда (статья 111), и об официальных изданиях решений Суда (статьи 78, 112).

Тем самым было положено начало реальному функционированию модели конституционного строя России, базирующегося на принципе  народовластия как основе государства, федерализме, государственном суверенитете, правах и свободах человека как высшей ценности, верховенства права, политическом плюрализме, разделении властей, многообразии форм экономической деятельности, полноправном участии России в мировом сообществе. 

В период выхода России из тяжелейшего политического и конституционного кризиса, сложнейших государственно-правовых преобразований, реформирования всех отраслей права и, прежде всего, в связи с принятием новой Конституции России 1993 года потребность в деятельности этого органа ощущалась постоянно. Поэтому трудно переоценить значение принятия нового Закона и восстановления на его основе функционирования Конституционного Суда.

Итак, институт конституционного контроля в нашей стране прошёл длительный путь эволюции (развития). Основополагающее влияние на этот процесс оказали сложившаяся в России форма правления и богатый опыт функционирования европейской, а отчасти – американской моделей судебного конституционного контроля. Следует также упомянуть, что создание Конституционного Суда в России началось с разработки и установления его конституционных основ. Первый реальный шаг в этом направлении был сделан вторым внеочередным Съездом народных депутатов РСФСР, который 15 декабря 1990 г. включил в действовавшую Конституцию РСФСР 1978 г.

В настоящее время федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" определил Конституционный Суд как судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ  КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ, ЕГО ФУНКЦИИ И МЕСТО  В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

2.1. Правовые основы деятельности  и функции Конституционного Суда  Российской Федерации

Правовое регулирование деятельности Конституционного Суда в России осуществляется системой нормативно-правовых актов.

Центральное место среди них занимает Конституция Российской Федерации 1993 года – как  важнейший, базовый правовой акт, который имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны (ст.15 Конституции России). Более 30 статей Конституции непосредственно относятся к организации судебной власти, что подчёркивает важную социальную роль судов в жизни общества. Конституция  содержит нормы, закрепляющие основополагающие принципы правосудия (ст. 4, 15, 18-26, 32, 35, 45-52), место и роль в государственном механизме всех звеньев судебной системы, порядок их формирования, некоторые полномочия, гарантии их деятельности, а также нормы об осуществлении судебной власти в формах конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ст.118).