Особенности организации конституционного контроля в зарубежных странах и России

В Пакистане наряду с Верховным судом, который осуществляет конституционный контроль, есть еще два органа исламский совет (рассматривает соответствие правовых актов Корану) и суд шариата (он рассматривает иски граждан, в том числе о несоответствии шариату актов, касающихся граждан)9.

В некоторых странах соединяются обе модели контроля со стороны общих и специальных судов если в процессе судья приходит к выводу (обычно по заявлениям сторон) о возможной неконституционности применяемого закона, он обращается в конституционный суд (Греция, Италия. Португалия)

Помимо конституционного надзора на эти органы возлагаются обычно и другие функции наблюдение за правильностью проведения референдумов, объявление их результатов (Франция), рассмотрение конфликтов по вопросам компетенции между центральными и областными органами (Испания ),рассмотрение по существу обвинений, выдвинутых парламентом против президента республики (Италия), объявление неконституционными  политических партий (ФРГ), толкование конституции и представление заключений высшим органам государства по конституционным вопросам, а в некоторых  странах и толкование обычных законов (Албания, Египет, Польша, Узбекистан).

Обращаться в органы конституционного контроля могут высшие органы государства и должностные лица, субъекты федерации, автономные образования, группы депутатов и сенаторов, суды, омбудсманы, граждане, если нарушены их конституционные права (обычно только после рассмотрения дела общими или  иными судами).Наконец, если исчерпаны все способы защиты конституционных прав в своей стране, граждане могут обращаться в международные органы и международные суды.2

Формы конституционного контроля .Конституционный контроль называется предварительным, когда уполномоченные на то органы дают свои заключения о соответствии конституции тех или иных актов до вступления их в силу1.Как правило, такой контроль осуществляют конституционные советы, к которым обращается президент или определенная законом группа депутатов (обычно из оппозиции) с просьбой о проверке конституционности принятого закона до подписания его президентом.

При последующем конституционном контроле спор о конституционности того или иного акта рассматривается лишь после того, как этот акт вступил в силу (Германия,Индия,США,Филиппины и др.).Законы и иные правовые акты, признанные неконституционными, либо сразу анулируются, либо запрещаются к публикации (и, следовательно, не вступают в силу), либо, наконец, они остаются в сводах законов, но не могут применяться судами и другими органами государства. Во многих странах возможны и те, и другие последствия. Как правило, решение специализированного органа конституционного контроля является окончательным и обжалованию не подлежит. В некоторых странах, однако, решения органов конституционного контроля не являются окончательными: если в Намибии, Польше, Румынии, Эквадоре, Эфиопии конституционный суд признает закон неконституционным,такое решение подлежит утверждению парламента (в Польше предполагается отмена этого правила, введенного еще в «социалистический» период).В Казахстане против решения конституционного совета может возразить президент, и тогда дело рассматривается повторно2.

Различают конкретный и абстрактный конституционный контроль.В первом случае решение выносится по конкретному делу, во втором оно не связано с таким делом (например, суд дает толкование, определенной правовой нормы по запросу группы депутатов).Бывает обязательный и факультативный контроль ( обязательному подлежат определенные виды законов, например органические законы во Франции до их подписания президентом),решающий и консультативный контроль ( в последнем случае решение не обязательно для соотвествующего органа)1.

Порядок рассмотрения споров по поводу неконституционности нормативных актов.Порядок оспаривания конституционности правовых актов в разных странах различен.Там, где в качестве органов конституционного контроля выступают общие суды, оспаривать конституционность закона или другого акта может любой гражданин, но лишь в связи с рассмотрением в суде конкретного (гражданского, уголовного и т.д.) дела, для решения которого применяется оспариваемый закон. В ходе разбирательства дела любая сторона может заявить, что этот закон, по ее мнению, противоречит конституции, в связи с чем суд должен вынести свое решение по этому вопросу (Австралия, Индия, США и др.). В Японии гражданам разрешено обращаться в общий суд с прямым иском о неконституционности закона. В Шри-Ланке это тоже возможно, но только в отношении законопроектов, обсуждаемых в парламенте, до их принятия.

В тех странах, где учреждены специальные органы конституционного контроля, обращаться непосредственно в такой орган с иском (ходатайством) может строго ограниченный круг должностных лиц и государственных органов Это президент республики (Ирландия), правительство (Германия, Италия), определенная часть депутатов парламента (Германия, Испания), председатели палат парламента (Испания, Франция), некоторые органы государства на местах - правительства земель в Германии, областные советы в Италии, Верховный суд и Административный суд в Австрии Право обращаться с иском о неконституционности правовых актов в органы конституционного контроля предоставляется и гражданам, но обычно только в одном случае если нарушены их конституционные права.

Обсуждение вопроса о неконституционности какого-либо акта в органах конституционного контроля протекает по-разному. В общих судах эти вопросы изучает и решает судья, в Верховном суде США назначается  докладчик — один из членов суда Составленные им материалы обсуждаются всем составом суда, затем происходит голосование. В верховных судах Колумбии, Перу, Японии и некоторых других стран решение может быть принято частью суда (в ряде стран это конституционная палата). В конституционных судах процесс рассмотрения вопроса о неконституционности акта происходит в основном по правилам гражданского процесса (по существу, речь идет об особом конституционном процессе) с участием сторон, их представителей, с вызовом свидетелей, с заключениями экспертов. Докладчик тоже может быть назначен, но представленный им материал имеет вводный характер.

В конституционном совете процесс протекает по системе досье (в основном без участия сторон, на базе исследования письменных материалов) Главную роль играет докладчик по делу - член совета, которому председатель совета поручает подготовить проект решения, заключения. Стороны, эксперты, как правило, на заседание совета не вызываются, хотя бывают и исключения.

Во всех случаях, если конституционный контроль осуществляется коллективным органом, решения принимаются большинством голосов. Резолютивная часть решения оглашается сразу после его принятия, мотивировочная может быть опубликована через определенный срок, иногда довольно длительный 10.

1.2. Становление и эволюция конституционного контроля в России

Некоторые учёные считают, что интерес к проблеме конституционного контроля в нашей стране возник после образования РСФСР и до 1918 года вопрос о нём не поднимался11. Вместе с тем, Митюков М.А. и другие исследователи доказывают в своих трудах теоретическую значимость для последующего становления конституционного контроля в СССР воззрений и конституционных проектов декабристов и либеральных конституционалистов XIX – начала XX веков. По мнению автора квалификационной работы, многие исторические факты дают основания считать их политико-правовыми истоками, предысторией  конституционной юстиции России. Так, в 1905 году, когда Россия в связи с ожидаемой конституционной реформой встала перед выбором наиболее оптимальной модели судебного конституционного контроля, вышла в свет работа Шалланда Л.А. «Верховный суд и конституционные гарантии». В ней учёный склонялся к «комбинации» двух систем, «при которой функции конституционной юстиции всецело сконцентрированы были бы в руках одного высшего суда», однако такой суд «неизбежно получал бы характер политического учреждения». Таким образом, Шалланд Л.А. в какой-то мере предвосхитил будущую модель конституционной юстиции России12.

Существенное влияние на развитие конституционного контроля в 1918-1985 гг. оказала господствовавшая в РСФСР, а затем в СССР государственно-правовая доктрина, отрицающая идею правового государства и его основополагающего принципа – разделения властей. Поэтому первая Конституция РСФСР 1918 года, с которой связано реальное возникновение института конституционного контроля в России, а также все последующие Конституции СССР закрепили парламентскую форму конституционного контроля. В её основе лежал принцип сосредоточения всей полноты власти, включая конституционный контроль, в руках высших представительных органов государственной власти, которые могли осуществлять её непосредственно либо с помощью создаваемых ими постоянно действующих органов общей компетенции.

Особенностью правовой охраны Конституции в период с 1923 по 1933 годы являлось то, что ряд функций в данной области выполнял Верховный Суд СССР. На основании п. «в» и «г» ст. 43 Конституции СССР 1924 года этот орган имел право давать заключения по требованию ЦИК СССР о законности тех или иных актов союзных республик с точки зрения Конституции, разрешать судебные споры между союзными республиками. Однако деятельность Верховного Суда СССР носила характер конституционного надзора, а не контроля. В этой сфере он выступал главным образом как консультативный орган при Президиуме ЦИК СССР. Таким образом, впервые в нашей стране была предпринята попытка создания органа конституционного надзора и, одновременно, попытка перейти к американской системе правовой охраны Конституции путём включения в эту деятельность Верховного Суда. Но в дальнейшем такой подход был отвергнут.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                

Давая общую оценку конституционного контроля в СССР в 1917-1985 годах, следует отметить, что он носил преимущественно предварительный характер, то есть осуществлялся ещё до принятия правовых актов. Практика констатирует, что конституционный контроль фактически отсутствовал, а положения Конституции часто нарушались, играя роль «внешнего демократического фасада»13.

С началом в СССР в 1985 году процесса перестройки на повестку дня сразу же встал вопрос о совершенствовании правовой охраны конституции как одно из важнейших условий создания правового государства.

На  II Съезде народных депутатов СССР, состоявшемся в конце 1989 года, были приняты Закон СССР «Об изменении и дополнении статьи 125 Конституции (Основного закона) СССР», касающийся организации и деятельности Комитета конституционного надзора СССР, и Закон СССР от 23 декабря 1989 года «О конституционном надзоре в СССР»14. Центральное место в сфере правовой охраны Основного закона занял новый специализированный орган, прообраз Конституционного Суда – Комитет конституционного надзора СССР.

Второй Съезд избрал Председателя и заместителя Председателя Комитета конституционного надзора. Остальные члены были избраны в апреле 1990 г. постановлением Верховного Совета СССР « Об избрании членов Комитета конституционного надзора СССР».15

В статье 1  Закона СССР о Конституционном надзоре говорилось, что он учреждается «в целях обеспечения актов государственных органов и общественных организаций Конституции СССР, Конституциям союзных и автономных республик, охраны конституционных прав и свобод личности, прав народов СССР, демократических основ советского общества».

Комитет конституционного надзора избирался Съездом народных депутатов большинством голосов сроком на 10 лет. (Ст.6 ч. 1).   27 человек его численного состава являлись специалистами  в области политики и права (ст.5). После избрания они приносили присягу (ст.7).Каждые пять лет половина его состава должна была обновляться (ст.6 ч.4). В данный Комитет входили по одному представителю от каждой союзной республики и 4 представителя от автономных образований. Важной гарантией независимости членов Комитета было то, что они подчинялись только Конституции СССР (ст.3 ч.2).Их нельзя было привлекать к уголовной и административной ответственности без согласия Комитета (ст.27). Четко был урегулирован вопрос о приостановлении и прекращении полномочий членов Комитета (ст.8).Но Закон о Комитете конституционного контроля имел некоторые упущения. Например, не оговаривались возрастные рамки членов Комитета, обязательность юридического образования, стажа работы по юридической специальности. В Законе не было конкретно сказано о невозможности членов Комитета параллельно занимать руководящие должности в государственных органах, принадлежать каким-либо партиям и общественным организациям. Статья 25 оговаривала, что «лицо, избранное в Комитет Конституционного надзора СССР не может быть одновременно народным депутатом, входить в состав органов, акты которых поднадзорны Комитету».Все это делало Комитет конституционного надзора проводником политики руководства страны.

Заслуживает особого внимания исследования вопрос о полномочиях Комитета конституционного надзора СССР. К ним можно отнести, в частности, полномочия по рассмотрению вопросов о соответствии Конституции СССР проектов законов СССР, иных актов, внесенных на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР, а также законов СССР и иных актов, принятых Съездом народных депутатов СССР, и конституций союзных республик. В случае выявления противоречий Комитет вносил на рассмотрение Съезда народных депутатов заключение, принятие которого в большинстве случаев не приостанавливало действие правового акта1.Таким образом, анализ санкций, которые Комитет был правомочен налагать, свидетельствует о том, что этот орган выполнял в большей степени надзорную функциюЮ нежели контрольную.

Следует отметить, что деятельность Комитета конституционного надзора СССР была слаба и неопределенна. Причины такого положения анализировались в юридической литературе2. Это, во-первых, наисложнейшая социально-экономическая, политическая ситуация в стране; дестабилизация правовой системы СССР. Во-вторых, частые изменения системы органов конституционного контроля на уровне центра, их множественность. В-третьих, Комитет конституционного надзора СССР фактически не имел такого мощного средства защиты Основного закона, как правило отмены актов, не соответствующих Конституции, его полномочия были расплывчаты, отсутствовал реальный механизм обеспечения выполнения решений Комитета и другие причины.