Оптимизация процесса формирования гражданского общества в России

Принятие указанного Федерального закона повлекло за собой изменение  законодательства субъектов Российской Федерации⁴⁶.

При этом вопросы разграничения  полномочий между органами государственной  власти субъектов Российской Федерации могут регламентироваться либо отдельным региональным законом (закон Вологодской области от 1 ноября 2010 г. № 2391-ОЗ «О разграничении полномочий между органами государственной власти области по решению вопросов поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций»; закон Санкт-Петербурга от 28 марта 2011 г. № 106-34 «О разграничении полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга по решению вопросов поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций»), либо находить свое решение в базовом законе по вопросам поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций (вышеупомянутые законы Томской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ростовской области, закон Новгородской области от 8 февраля 2011 г. 1705-ОД «О поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций, а также разграничении полномочий областной Думы и Администрации области в этой сфере»).

В отдельных субъектах Российской Федерации вопросы поддержки  социально ориентированных некоммерческих организаций были урегулированы посредством внесения изменений в ранее действовавшие законы о государственной поддержке некоммерческих организаций (закон Нижегородской области от 7 октября 2010 г. № 155-З «О внесении изменений в Закон Нижегородской области «О государственной поддержке некоммерческих организаций в Нижегородской области») либо путем законодательной регламентации на региональном уровне видов деятельности, при условии осуществления которых некоммерческие организации признаются социально ориентированными (закон Владимирской области от 6 октября 2010 г. № 81-ОЗ «О видах деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций, пользующихся государственной поддержкой во Владимирской области», Закон Хабаровского края от 26 января 2011 № 70 «О видах деятельности некоммерческих организаций для признания их социально ориентированными»).

Ряд подзаконных актов, регулирующих порядок поддержки некоммерческих организаций был принят на федеральном  уровне - Постановление Правительства  Российской Федерации № 713 от 23 августа 2011 г. «О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям»; Приказ Минэкономразвития России № 465 от 8 сентября 2011 г. «О реализации постановления Правительства Российской Федерации от 23 августа 2011 г. № 713 «О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям»; Приказ Минэкономразвития России № 223 от 17 мая 2011 г. «О ведении реестров социально ориентированных некоммерческих организаций - получателей поддержки, хранении представленных ими документов и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными реестрами», разработан проект модельного положения о порядке предоставления субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации социально ориентированным некоммерческим организациям.

Реальной поддержки от органов  власти некоммерческие организации  пока не получают, но уже на подготовительном этапе напрашивается вывод, что  механизмы поддержки могут быть улучшены, а социальный эффект поддержки повышен в случае изменений действующего законодательства.

К такому выводу можно прийти исходя из анализа зарубежного опыта  регулирования особенностей статуса  некоммерческих организаций и порядка  его присвоения. Практики государственной поддержки таких организаций давно сложились в целом ряде государств и могли бы служить отправной точкой при работе над законодательством о некоммерческих организациях в России.

В частности, необходимо законодательно установить порядок и основания присвоения некоммерческим организациям статуса социально ориентированных, а также определить уполномоченный орган (организацию), в чью компетенцию будет входить присвоение и лишение статуса.

В целях повышения прозрачности деятельности государственных органов и социально ориентированных некоммерческих организаций целесообразно установить четкие критерии, которым должна соответствовать некоммерческая организация для получения статуса, в том числе допустимые организационно-правовые формы, короткий, четко сформулированный перечень видов деятельности, признаваемых социально ориентированными, конкретный перечень документов, представляемых в уполномоченный орган, срок, на который присваивается статус, основания для лишения некоммерческой организации статуса.

Обязательным условием должен стать  повышенный уровень контроля за деятельностью  социально ориентированных некоммерческих организаций по сравнению с контролем  прочих некоммерческих организаций, при  этом контроль должен иметь место  не только со стороны уполномоченных органов и организаций, но и со стороны институтов гражданского общества и граждан, и контроль этот не должен препятствовать организациям в осуществлении их повседневной деятельности.

С этой целью закон должен содержать  исчерпывающий перечень полномочий органов государственной власти по контролю за деятельностью социально ориентированных некоммерческих организаций, а также исчерпывающий перечень действий социально ориентированных некоммерческих организаций, обеспечивающих возможность публичного контроля. К таким действиям необходимо отнести обязательную периодичную публичную отчетность социально ориентированных некоммерческих организаций.

Повышение прозрачности присвоения статуса  и деятельности некоммерческих организаций  особенно важно в целях развития благотворительности в России. Только полностью открытым и прозрачным некоммерческим организациям граждане будут доверять и поддерживать их деятельность. В результате бремя по поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций перестанет нести только государство.

По нашему мнению, система государственной  поддержки гражданского общества должна включать мероприятия:

• по совершенствованию государственной политики в области развития некоммерческого сектора России и механизмов участия институтов гражданского общества в системе государственного и общественного управления;
• по доработке законодательных и нормативно-правовых актов в сфере некоммерческих организаций, проведению мер по исполнению законов, а также информированию НКО о законодательных и нормативно-правовых новшествах;
• по совершенствованию государственной политики в области господдержки социально значимых проектов;
• по осуществлению государственной политики РФ в части обеспечения политической стабильности, в сферах межнациональных отношений, демографической ситуации, образования и регионального развития, развития информационного общества и инновационной экономики, поддержки лиц с ограниченными возможностями.

В области совершенствования государственной  политики  
развития некоммерческого сектора России и механизмов участия институтов гражданского общества в системе государственного и общественного управления, представляется целесообразным разработать концепцию (основы) государственной политики в области развития некоммерческого сектора, в которой будут определены принципы, цели и основные направления государственной политики в области развития некоммерческого сектора. Основы государственной политики должны включать в себя механизмы участия некоммерческого сектора в обеспечении национальной безопасности и политической стабильности, задавать вектор развития гражданского общества в России, определять приоритеты государства в деятельности некоммерческих организаций (такие как гармонизация межнациональных отношений, вовлечение граждан в модернизационные процессы, повышение правовой грамотности населения и др.).

По нашему мнению, необходимо внести изменения в Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» в части формирования Общественной палаты РФ. Настоящий закон определяет регламент выбора членов Общественной палаты РФ, в котором Президент Российской Федерации утверждает 42 члена Общественной палаты РФ, которые, в свою очередь, выбирают 42 члена Общественной палаты РФ из числа представителей общероссийских общественных объединений и, затем, избираются следующие 42 члена из числа представителей межрегиональных и региональных общественных объединений. Предлагается в будущем предусмотреть механизм, обеспечивающий качественную ротацию членов Общественной палаты РФ, и исключающий возможность дублирования состава Общественной палаты РФ. Также предлагается установить фиксированные сроки пребывания членов в составе Общественной палаты РФ: не более двух созывов подряд, не более четырех за все время. Законодательно закрепить стандарты формирования региональных и местных общественных палат.

Современная действительность требует  создания эффективного механизма, предусматривающего участие некоммерческих организаций  в разработке и экспертизе нормативно-правовых актов, включая разработку требований, предъявляемых к работам и услугам для государственных и муниципальных нужд. Необходимо разработать проект закона, предусматривающий процедуру проведения обязательной общественной экспертизы  рассматриваемых законопроектов в Государственной Думе ФС РФ. В проекте закона предусмотреть, что в случае, если в результате общественной экспертизы законопроекта автор законодательной инициативы не внес рекомендуемые изменения в свой вариант поправки, то при рассмотрении законопроекта Государственной Думой ФС РФ во втором чтении ответственный комитет ГД наряду с таблицей поправок, одобренных комитетом, таблицей поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, таблицей поправок, по которым не было принято решений, должен будет предоставить таблицу поправок, одобренных общественной экспертизой и таблицу поправок, не одобренных общественной экспертизой. Такая система внесения поправок обеспечит большую прозрачность общественного участия в законотворческой деятельности.    

Необходимо также создать систему общественного контроля эффективности деятельности государственных и муниципальных служащих. Предполагается, что система будет представлять из себя открытый ресурс, на котором некоммерческие организации смогут оценить деятельность того или иного государственного служащего, а вышестоящее руководство в обязательном порядке должно отреагировать на полученный отзыв. Рассмотреть вопрос о введении публичных контрольных оценок, влияющих на оплату труда государственных служащих.

Целесообразно также привлекать НКО к участию в конкурсах на право заключения государственного контракта для выполнения работ (оказания услуг) для государственных и муниципальных нужд в части оказания социальных услуг населению, предоставлять целевые потребительские субсидии (ваучеры, сертификаты) потенциальным получателям социальных услуг с тем, чтобы они сами выбирали организацию (из числа аккредитованных государственных и некоммерческих), в которую можно обратиться за помощью.

В законодательно-правовой системе РФ необходимо предусмотреть применение некоммерческими организациями модели «эндаумента» – определенного объема финансовых средств, вкладываемого в некоммерческую организацию на определенных условиях и наполняемого преимущественно за счет благотворительных пожертвований, и необходимого для обеспечения частичной независимости от разовых пожертвований и иных добровольных поступлений, финансовой стабильности посредством получения гарантированного дохода, формирования долговременного источника финансирования определённой некоммерческой деятельности.  Для этого также потребуется разработать нормативное регулирование, выстроить специальную модель бухгалтерского учета, сформулировать требования, которые будут предъявляться к отчетности при такой финансовой модели существования НКО.

Можно сформулировать и предложения по совершенствованию  нормативно-правовой базы в сфере некоммерческих организаций, проведению мер по исполнению законов, а также информированию НКО об изменениях  законодательства. Так, представляется целесообразным внести изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части определения ответственности за нарушение статьи № 40 Федерального закона «Об общественных объединениях», в которой речь идет о том, что «Государственные органы и органы местного самоуправления и их должностные лица, причинившие ущерб общественным объединениям вследствие нарушения указанными органами и их должностными лицами настоящего Федерального закона, а также других законов об отдельных видах общественных объединений, несут ответственность, предусмотренную уголовным, гражданским и административным законодательством Российской Федерации». В настоящее время в КоАП РФ не предусмотрена ответственность за причинение ущерба общественным объединениям.

В части совершенствования государственной политики в области господдержки социально значимых проектов необходимо проработать вопрос о значительном увеличении выделяемых средств на поддержку деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций и на реализацию социально значимых проектов (до 10 млрд. рублей в год). Необходимость увеличения финансирования обусловлена тем, что меры по расширению масштабов деятельности НКО следует рассматривать не столько как поддержку третьего сектора, а как создание условий для социального партнерства и межсекторного взаимодействия в решении социальных проблем и задач, развитию механизмов предоставления социальных услуг населению, вовлечение некоммерческих организаций в решении стратегических задач государства.

Кроме этого, необходимо разработать федеральный закон о выделении субсидий (грантов) из средств бюджета (по аналогии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94−ФЗ г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»). На данный момент выделение субсидий (грантов) осуществляется в соответствии с постановлениями государственных структур, осуществляющих государственную поддержку социально значимых проектов.

Необходимо на законодательном уровне утвердить и сам принцип отбора проектов: эксперты организаций, распределяющих гранты, должны в первую очередь оценивать состоятельность и заслуги организаций-грантозаявителей: когда и кем создана; статус (сельская, городская, региональная, межрегиональная, федеральная, международная); когда и в какие сроки ранее выполнены социально значимые проекты; их масштаб, результаты, подтвержденная польза, количество отзывов в СМИ и сети Интернет, наличие отчетов, ранее размещенных для общественного доступа. От этого должна зависеть и сумма гранта.  Любая организация, получившая грант, сможет подать документы повторно, только пропустив конкурс следующего года. Альтернативный механизм на подобный проект распределения господдержки, который был предложен делегатами, позволит получить финансирование значительно большему количеству организаций, критерии отбора в этом случае будут очевидными.