Оптимизация процесса формирования гражданского общества в России

Как сказал первый заместитель Председателя Правительства РФ Д.А. Медведев, «важно, чтобы каждый гражданин нашей страны знал, что и как делается для их реализации. На этом сайте вы сможете узнать и о самих национальных проектах, и о том, как выполняются поставленные задачи, оценить прозрачность принимаемых решений и высказать свое мнение. Здесь будут регулярно публиковаться материалы Правительства, данные контрольных органов, сведения из регионов»²⁹.

Общественный Совет  при Министерстве внутренних дел  Российской Федерации. В его состав входят 43 человека (представители интеллигенции, ученые, руководящие работники телевидения, артисты, ректоры, священники). Из консультативных структур, образованных при Президенте РФ для поддержания устойчивых связей с крупными сегментами гражданского общества, наибольшее значение имели три образования: Совет по взаимодействию с религиозными объединениями, Комиссия по правам человека и Комиссия по вопросам помилования. Состав последней стал в последние месяцы предметом острых дискуссий между представителями Администрации Президента РФ и ряда правозащитных объединений. Инициатива обновления комиссии принадлежит, судя по всему, руководству министерств внутренних дел и юстиции, полагающих, что члены комиссии склонны удовлетворять чрезмерное количество просьб о помиловании³⁰.

К государственным структурам, содействующим  формированию институтов гражданского общества, следует также относить Общественный Совет при Министерстве внутренних дел Российской Федерации – совещательный орган при МВД России, решения которого носят рекомендательный характер³¹. Нормативную правовую базу деятельности данного Совета составляют:

- Указ Президента РФ от 4 августа  2006 г. № 842 «О порядке образования  общественных советов при федеральных  министерствах, федеральных службах  и федеральных агентствах, руководство  деятельностью которых осуществляет  Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам»;³²

- Приказ МВД России от 14 декабря  2006 г. № 1025 «Об Общественном  совете при Министерстве внутренних  дел Российской Федерации»;³³

- Приказ МВД России от 11 мая 2007 г. № 419 «Об утверждении состава Общественного совета при Министерстве внутренних дел Российской Федерации»;³⁴

- Регламент Общественного совета  при Министерстве внутренних  дел Российской Федерации от 4 сентября 2007 г.;³⁵

- Протокол заседания Общественного совета при Министерстве внутренних дел Российской Федерации от 3 сентября 2007 г. № 2;³⁶

- Протокол заседания Общественного  совета при Министерстве внутренних  дел Российской Федерации от 11 мая 2007 г. № 1.³⁷

Содействие Общественного совета при МВД России формированию институтов гражданского общества в современной России выражается в следующем.

Первое. Согласно п. 2 приказа МВД  России от 14 декабря 2006 г. № 1025 «Об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации» он призван обеспечивать взаимодействие граждан России с МВД России в целях учета потребностей и интересов самих граждан, защиты их прав и свобод, а также прав общественных объединений при формировании и реализации российской государственной политики в области внутренних дел.

Второе. Общественный совет призван  обеспечить согласование общественно  значимых интересов граждан России, общественных, правозащитных и иных организаций, органов государственной  власти и органов местного самоуправления для решения важных вопросов в области внутренних дел, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан России, конституционного строя, демократических принципов развития гражданского общества в России³⁸.

Основными направлениями деятельности Совета являются: 1) привлечение граждан, общественных, правозащитных, научных, творческих, религиозных и иных организаций к участию в реализации государственной политики в области внутренних дел; 2) участие в пределах компетенции в разработке и рассмотрении концепций, программ, гражданских и общественных инициатив по наиболее актуальным вопросам деятельности Министерства в области борьбы с преступностью, защиты прав и свобод граждан; 3) выработка рекомендаций Министерству при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных и иных объединений, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в России; 4) содействие в решении вопросов социальной поддержки сотрудников органов внутренних дел России, военнослужащих внутренних войск МВД России, федеральных государственных служащих, пенсионеров МВД России.

В 1994 г. Б. Ельцин создал Общественную палату при Президенте Российской Федерации, после чего полномочные представители главы государства в субъектах Российской Федерации стали поощрять создание подобных институтов в регионах. Ярким примером здесь является Общественная палата при главе администрации Брянской области, созданная в 1995 г. при активном участии полномочного представителя Президента в регионе М.М. Калашникова. В 2001 г. организация гражданского форума на федеральном уровне стимулировала подобные инициативы на местном уровне. В качестве примера можно привести организованный в 2002 г. Гражданский форум Пензенской области. Одним из стимулов для создания совещательных органов в регионах служили действия федерального центра. Характерной особенностью современного этапа развития является унификация процесса формирования и функционирования общественных палат. А распространение ОП в масштабах страны говорит о навязывании «сверху» такой формы общественного участия.

Анализ развития институциональных  форм представительства общественных интересов в регионах показывает, что до 2005 г. в России существовало большое разнообразие совещательных  органов. Многие функционировали при  исполнительной и законодательной власти. Часто губернатор или председатель парламента становились руководителями совещательного органа, например, в Брянской (1995-2006), Владимирской, Волгоградской, Рязанской, Тверской областях и Республике Удмуртия. Несмотря на то что такой дизайн можно критиковать за стимулирование институциональной зависимости от региональных властей, он может свидетельствовать о заинтересованности политической элиты в существовании такой переговорной площадки. В то же время о создании общественных палат такого сказать нельзя, так как они, очевидно, созданы на волне общероссийских тенденций.

Подавляющее большинство созданных  в последние годы общественных палат  не имеют институциональной привязки к органам власти. Если в случае с федеральным консультативным органом независимое положение в системе разделения властей можно объяснить попыткой сохранить относительную самостоятельность этого института, то в случае с регионами речь идет об экспорте норм федерального законодательства об ОП РФ на региональный уровень. Это касается и формирования общественных палат, создающихся согласно трехступенчатому принципу: третья часть состава назначается губернатором, треть - парламентом или органами местного самоуправления, а оставшаяся часть выбирается назначенными членами ОП из региональных НКО. Сравнительный анализ состава действующих совещательных органов с теми, которые были созданы до 2005 г., показывает, что активное участие региональных властей отражается на представительстве интересов.

Так, вовлечение властей в процесс формирования ОП минимально в тех случаях, когда консультативный орган создается при региональной ассамблее. Так, заявительный характер участия применялся при формировании Политического консультативного совета при губернаторе Владимирской области, Совета неправительственных организаций при председателе Законодательного Собрания Республики Карелия, Консультативного совета общественных и политических организаций при главе администрации Ростовской области и др. Как результат эти консультативные органы представляют довольно широкий спектр социально-политических и общественных объединений, политических партий и ассоциаций коммерческих организаций. В то же время региональные палаты, сформированные по принципу ОП РФ, характеризуются ограниченным представительством: в подавляющем большинстве они состоят из представителей социально ориентированных общественных объединений, отстаивающих интересы незащищенных групп населения. Сужение круга представительства НКО оказывает влияние на результаты деятельности ОП и соответственно определяет их роль в политической системе региона.

Консультативные органы в основном состоят из региональных отделений  таких организаций, как Всероссийская  общественная организация ветеранов (пенсионеров) войны, труда, Вооруженных  сил и правоохранительных органов, «Российский Союз Молодежи», «Российский детский фонд» и другие социально ориентированные объединения. Преобладание таких общественных объединений приводит к тому, что роль ОП сводится к получению специфической информации о самых острых социальных проблемах. При этом потребности и интересы других групп населения, интересы которых отстаивают экологические, правозащитные и молодежные организации, практически не фигурируют в процессе обсуждения.

Более того, социально ориентированные  НКО зачастую серьезно зависят от финансовой поддержки государства, и поэтому не всегда могут обеспечивать независимое представительство общественных интересов и проводить независимый мониторинг процесса управления.

Представительство независимых НКО  в составе ОП оказывает положительное влияние на степень ее эффективности в качестве канала артикуляции общественных интересов. Поэтому включение в состав ОП относительно независимых организаций способствует повышению качества рассматриваемых вопросов и принимаемых решений, в которых содержатся конкретные предложения для изменения законодательства или правительственных программ.

В 2002 году в соответствии с решением Комитета по образованию и науке Государственной думы РФ (Протокол №75-4 от 25.12.2002 г.) был создан Общественный экспертный совет по гражданскому образованию и образованию в области прав человека, в состав которого вошли известные ученые, представители государственных структур, международных и общественных организаций.

Основная цель Экспертного совета – консолидация усилий представителей образовательных и научных, государственных и неправительственных организаций для развития в России системы гражданского образования.

Основными направлениями деятельности Экспертного совета являются:

• анализ и систематизация имеющихся проектов и инициатив в области гражданского образования и образования в области прав человека;
• разработка федеральной целевой программы гражданского образования, включая правовое просвещение и образование в области прав человека;
• развитие исследований в области прав человека и гражданского образования; подготовка рекомендаций для Министерства образования РФ и других структур исполнительной власти и др.

В 2004 г. Совет при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека создал комиссию по проблемам гражданского образования и правового просвещения. Данная комиссия совместно с Аппаратом Уполномоченного по правам человека в РФ, Федеральным центром гражданского образования, Межрегиональной Ассоциацией “За гражданское образование” и др. разработала проект государственной программы «Гражданское образование населения Российской Федерации на 2005–2010 годы»³⁹.

Среди целей программы — формирование и осуществление государственной  политики в области гражданского образования населения РФ, способствующей становлению гражданской и правовой культуры населения; создание эффективной системы гражданского образования. Приоритетными целевыми группами названы: дети, молодежь, работники образования и социальной сферы, представители неправительственных организаций, государственные и муниципальные служащие. Причем, представители неправительственных организаций, государственные и муниципальные служащие являются как объектами, так и субъектами гражданского образования.

Изучение данного документа позволяет сделать вывод о том, что его содержание полностью соответствует рекомендациям международных организаций ООН, ЮНЕСКО, Совета Европы, направленных на поддержку воспитания демократической гражданственности, образования в области прав человека. В отличие от предыдущих проектов развития гражданского образования, направленных, в основном на учащихся, особенностью данной программы является распространение гражданского образования на все социальные слои и возрастные группы населения в рамках концепции «образование в течение всей жизни».

В настоящее время в мире наряду с классическими моделями парламентских  уполномоченных по правам человека созданы  модифицированные модели: исполнительные (административные) омбудсмены, а также  омбудсмены по делам заключенных, тюремные, университетские, военные омбудсмены, омбудсмены полиции и др.

Основной чертой, присущей всем без  исключения омбудсменам мира, является то, что этот институт – не конкурирующий  орган по отношению к другим государственным  органам, он представляет собой самостоятельное звено в цепи правового механизма защиты прав и свобод человека и гражданина. В этой связи диссертант выделяет четыре основные функции в его деятельности, которые в своей совокупности демонстрируют специфику этого института.

Первая функция связана с  выяснением всех обстоятельств дела о нарушении прав гражданина. Она  охватывает многочисленные правомочия, позволяющие объективно разобраться  в обстоятельствах дела. Вторая функция, корректирующая, состоит в исправлении допущенной по отношению к гражданину несправедливости. Третья функция связана с инициированием реформ. Омбудсмен не может ограничиться рамками конкретного дела, а обязан предпринять зависящие от него меры по изменению негативного положения вещей в той или иной области, вплоть до выступления с законодательной инициативой. Четвертая функция – информационно-воспитательная, вытекает из специфических методов деятельности омбудсмена, включающая: невластный характер применяемых им средств; информирование общественности о своей работе; использование не только правовых норм, но и правовых принципов с ориентацией на моральные нормы и соображения справедливости.