Оптимизация процесса формирования гражданского общества в России

Таблица 3.2.

Модели взаимодействия общества и  власти в долгосрочном, среднесрочном  и краткосрочном периоде

Участие институтов гражданского общества в демократическом политическом процессе происходит посредством ассоциативных  и институциональных групп, что  прививает гражданам навыки и формы сотрудничества, которые необходимы для функционирования гражданского общества в современных условиях. Основой решения этой важнейшей проблемы, позволяющей сбалансировать полюса антиномии гражданского и корпоративного интересов, может стать поддержка и развитие публичной сферы как открытого форума для диалога общества и власти.

В связи с тем, что независимые  институты гражданского общества выгодны  власти, нередко она сама инициирует создание институтов гражданского общества (другое дело, насколько удачны бывают эти попытки на практике), в частности, путем создания квази-структур общественно-государственного характера при различных органах государственной власти.

В современной России в значительной мере реализуется патерналистская  модель взаимодействия институтов гражданского общества и государства. Последнее поддерживает еще не окрепшее гражданское общество, давая ему стимулы совершенствования. Институциональными формами данной поддержки являются: Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, инициирование многочисленных гражданских форумов, создание общественных палат и советов, поддержка и финансирование проектов некоммерческих организаций и др. Становление гражданского общества в политическом пространстве современной России, происходящее при весомом участии государства, приобретает форму конструирования гражданского общества, что выразилось в государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций.

В течение последние лет, в период проведения демократических преобразований, государственная власть создавала и создает новые государственные образования, призванные восполнить существующий в современной России вакуум гражданского общества (в существовании которого сама же власть и виновата). К таким квази-институтам гражданского общества следует относить комиссии и советы при Президенте России.

К существующим в настоящее время  комиссиям при Президенте РФ относятся: Комиссия по вопросам военно-технического сотрудничества c иностранными государствами; Комиссия по вопросам гражданства; Комиссия по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов; Комиссия по государственным наградам; Комиссия по реабилитации жертв политических репрессий; Комиссия по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия⁷.

При Президенте РФ ныне действуют  следующие советы: Совет по реализации приоритетных национальных проектов и  демографической политике; Совет  по культуре и искусству; Совет по вопросам совершенствования правосудия; Совет по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства; Совет по науке, технологиям и образованию; Совет по взаимодействию с религиозными объединениями; Совет по физической культуре и спорту; Совет по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека⁸.

Создание комиссий и советов  при Президенте РФ с очевидностью показывает стремление власти к созданию при собственных органах неких  общественно ориентированных органов (членами комиссий и советов являются, как правило, заслуженные, известные в обществе люди), которые могли бы давать власти общественно-полезные советы и рекомендации, а также принимать конкретные решения по определенным, доверенным им, вопросам.

Рассмотрим более подробно правовую природу и особенности деятельности некоторых комиссий и советов при Президенте РФ, содействующих формированию и поддержке институтов гражданского общества в России.

Совет при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. Предыстория возникновения и деятельности данного Совета начинается с создания в 1993 г. Комиссии по правам человека при Президенте РФ, из которой впоследствии (2004 г.) и был сформирован ныне действующий Совет.

Как подчеркивается в п. 2 ст. 80 Конституции РФ, Президент страны является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. При вступлении в должность Президент приносит народу присягу, согласно которой он клянется при осуществлении своих полномочий «уважать и охранять права и свободы человека и гражданина» (п. 1 ст. 82). Полномочия Президента как гаранта прав человека выражаются в различных формах: он издает указы и распоряжения, обладает правом законодательной инициативы и вносит законопроекты в Государственную Думу Федерального собрания РФ, подписывает и обнародует федеральные законы, обладает правом вето, предоставляет политическое убежище. Эти и другие полномочия Президента РФ, предусмотренные Конституцией РФ, в той или иной мере связаны с осуществлением его функций гаранта прав гражданина и человека. Выполняя эту роль, Президент опирается в своей деятельности на учрежденные им органы, включая Комиссию по правам человека.

Первая такая Комиссия была создана  осенью 1993 г. и, просуществовав два года, в начале 1996 г. по ряду причин самораспустилась и в течение нескольких месяцев не функционировала. 20 мая 1996 г. Президент РФ в целях активизации работы Комиссии по правам человека при Президенте РФ, направленной на усиление конституционных гарантий прав граждан России, и содействия выполнению Российской Федерации обязательств, принятых при вступлении в Совет Европы, утвердил своим Указом ее новый состав. В соответствии со своим Положением Комиссия являлась совещательным и консультативным органом при Президенте РФ, содействующим реализации Главой государства его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина. К основным задачам Комиссии относилось:

- создание условий для реализации  Президентом РФ его конституционных  полномочий гаранта прав личности, включая контроль над соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами и общественными объединениями;

- содействие совершенствованию  механизма обеспечения и защиты  прав и свобод личности;

- содействие координации деятельности  органов государственной власти  по реализации государственной  политики в области обеспечения  и защиты прав человека и  гражданина;

- укрепление международного сотрудничества  в вопросах, относящихся к правам человека.

При осуществлении своих полномочий Комиссия взаимодействовала с органами государственной власти и органами исполнительной власти, общественными  объединениями и средствами массовой информации. По обсужденным вопросам Комиссия принимает заключения и рекомендации, которые направляются в законодательные, исполнительные, судебные и иные органы, в чью компетенцию входит решение данного вопроса. В необходимых случаях информация об этом доводится до сведения Президента РФ⁹.

Для выполнения возложенных на Комиссию задач ей были предоставлены значительные полномочия: она готовила проекты указов, распоряжений, поручений и обращений Президента РФ по вопросам обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина; вносила Президенту РФ предложения о совершенствовании механизма защиты прав личности; участвовала в подготовке законопроектов, регулирующих данные вопросы, в разработке международных договоров и в подготовке материалов для докладов в международные организации в соответствии с обязательствами России.

Большое место в работе Комиссии занимали вопросы, связанные с рассмотрением  информации о масштабных нарушениях прав человека, происходящих в стране, и об отдельных ущемлениях этих прав. В целях реализации своих задач  Комиссия запрашивала и получала необходимые документы и информацию от законодательных и исполнительных органов власти, а также от должностных лиц¹⁰.

Особое внимание Комиссия уделяла  рассмотрению масштабных нарушений  прав личности и принятию мер к  их ликвидации. В конце 1999 г. члены  Комиссии посетили освобожденные районы Чеченской Республики и выступили с инициативой учредить там механизмы обеспечения и защиты прав человека. По инициативе Комиссии и в соответствии с Указом Президента РФ в 69 субъектах РФ были созданы региональные комиссии по правам человека с функциями, аналогичными Федеральной комиссии. Работа Комиссии в целом была ориентирована не только на широкое обсуждение различных проблем, но и, главным образом, на воплощение ее решений в жизнь. Комиссия выступала за принятие жестких государственных мер защиты прав граждан¹¹.

В конце 2001 г. Комиссия по вопросам помилования  при Президенте РФ была упразднена. Ей удалось предотвратить попытки  российских налоговых служб внести поправки в Налоговый кодекс в  целях ограничения возможности получения зарубежных грантов правозащитными организациями Российской Федерации.

Вместо нее были образованы комиссии с аналогичными функциями в каждом субъекте РФ (они готовили заключения по материалам о помиловании для  дальнейшего представления высшему  должностному лицу субъекта РФ)¹². Во многих субъектах РФ при главах исполнительной власти были созданы консультативные органы – советы, общественные палаты и т.д., позволявшие администрации вести диалог с представителями всех более или менее влиятельных региональных общественных объединений. Нередко подобные советы носили декоративный характер и крайне редко созывались, но и примеров постоянного взаимодействия между ними и властью тоже немало. Например, в Кемеровской и Омской областях, а также в других регионах консультации глав администраций с подобными советами даже послужили основой для принятия решений¹³.

Действовавшая до 2001 г. Комиссия в  своей деятельности исходила из того, что защита прав человека не входит исключительно во внутреннюю компетенцию  государств, она – предмет законной озабоченности всех участников международных отношений. Поэтому права человека должны стать приоритетными направлениями как внутренней, так и внешней политики российского государства. Особое значение в этой связи приобретает защита российских граждан, находящихся за рубежом. Российская Федерация обязана защищать своих граждан, руководствуясь своим законодательством и в рамках, допускаемых международным правом. Выбор средств в этом отношении довольно широкий – вплоть до принятия различных санкций и принудительных мер¹⁴.

В 2004 г. был создан Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. Как утверждает его председатель Э.А. Памфилова, «в результате повышения нашего статуса и преобразования Комитета в Совет, наши возможности расширились. В ближайшее время будет создан Международный правозащитный центр, который будет работать под эгидой нашего Совета. Мы сможем в большей степени привлекать экспертов. Он называется международным, потому что его членами будут решаться вопросы, связанные с правозащитным движением в странах, прежде всего, ближнего зарубежья. Наша задача заключается в том, чтобы, не входя ни в коем случае в компетенцию правительств этих стран, наладить взаимодействие с их общественными организациями»¹⁵.

По сравнению с Комиссией  по правам человека Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека с 2004 г. был не расширен, а изменен (вместо 30 человек, работавших в Комиссии по правам человека, в данный Совет вошли 33 человека). Из бывших членов комиссии остались 13 человек¹⁶.