Лекции по "Административному праву"

- установление норм права или  принятие нормативных актов;

- применение норм права, или  издание индивидуальных актов;

- осуществление организационных  мероприятий;

- осуществление материально-технических  операций.

 Первые две формы – правовые, две другие – неправовые (не  влекущие правовых последствий).

Другие учебники выделяют также  иные формы:

- заключение договоров;

- представление предусмотренных  законодательством отчетов;

- совершение иных юридически  значимых действий (представление  справок, совершение нотариальных  действий).

 Вопрос об отнесении  заключения  договоров к формам государственного  управления является дискуссионным.  Во-первых, заключение гражданско-правовых  договоров относится к формам  деятельности органов исполнительной  власти, но не является управленческой формой. Во-вторых, заключение публично-правовых и, в частности, административных договоров является дискуссионным. В лекционном режиме будут освещены акты управления и административные договоры.

 Б.М. Лазарев предложил собственную  классификацию форм государственно-управленческой  деятельности:

1 Структурные формы (организационное  оформление системы исполнительной  власти). Организационная структура  – одна из разновидностей формы  всякой целостной системы, внутренняя  организация ее содержания.

2. Процессуальные формы государственного  управления – деятельность органов  исполнительной власти протекает  по определенной процедуре, т.е., в процессуальных формах.

3. Внешняя форма – издание  актов (нормативных и индивидуальных), общественно-организационные действия;

 материально-технические операции, заключение договоров.

 По мнению Б.М. Лазарева  нецелесообразно разделять издание  актов на две формы, главное  – осуществляется государственное  управление с изданием актов  или без этих правовых последствий.

Правовые формы осуществления  исполнительной деятельности классифицируются по содержанию, цели использования, способу  выражения и т.д.

По содержанию выделяют правотворческую  и правоприменительную формы  осуществления исполнительной власти.

Правотворческая управленческая деятельность заключается в создании, изменении  и отмене правовых норм, т. е. издании  нормативных актов и состоит  из следующих этапов:

– принятие решения о разработке проекта управленческого нормативного акта;

– создание проекта;

– предварительное обсуждение, доработка, согласование заинтересованными органами;

– утверждение;

– оформление;

– опубликование и регистрация (при необходимости).

Правоприменительная деятельность органов  и должностных лиц исполнительной власти заключается в разрешении конкретных управленческих дел на основе соответствующих правовых норм, и  состоит из этапов:

– установление фактических обстоятельств  дела;

– выбор соответствующей нормы  права;

– толкование нормы права;

– принятие индивидуального акта;

– исполнение акта применения нормы  права.

По способу выражения правовые формы государственного управления подразделяются на словесные (письменные и устные) и конклюдентные (использование  жестов, сигналов, знаков).

25. Понятие и виды административных договоров.

Договор - это род соглашения о  взаимных обязательствах. В самом  широком смысле договор может  быть определен как согласованное  волеизъявление двух или нескольких формально равных (в момент заключения договора) субъектов, совершаемое с  целью вызвать юридические последствия. (Коренев А.П., Абдурахманов А.А.).

Признаки:

- соглашение, понимаемое как совместное  взаимное и согласное проявление  воли сторон относительно единой  цели;

- допускаемая правом юридическая  цель, которую преследуют участники  договора;

- формальное равенство сторон  в данных отношениях;

- участие в нем субъекта, осуществляющего  государственное управление.

Эти признаки, выделяемые авторами, характеризуют  отношения сторон и сами стороны. Однако главный признак – содержание договора, его предмет и цели:

- предмет – это вопросы, связанные  с государственным управлением;

- содержание должно носить государственно-управленческий  характер;

- цель договора - урегулирование  управленческих отношений;

- правовая база – нормы административного  права;

- ответственность сторон – административный, дисциплинарный или гражданско-правовой  характер. Но правовая природа  санкций не влияет на содержание  договора.

В зарубежном административном праве  выделяется как основной еще один признак – публичный интерес  или публично-правовая сфера (т.е., договор  должен касаться публично-правовых обязанностей).

Виды: координационные и субординационные договоры.

Договоры о компетенции, договоры о сотрудничестве (о совместной работе, об обмене информацией) договоры о поступлении  на государственную службу.

 Вывод: правовое регулирование  административного договора является  необходимым условием для признания  легитимности существования и  правовым основанием для его  заключения субъектами публичного  управления. Правовое закрепление  включает в себя общие положения  о понятии, признаках, условиях  действительности, порядке заключения  и отмены, а также конкретизированное  описание договоров в специальных  законах, регулирующих отношения  в отдельных отраслях.

Административный договор –  это соглашение двух или более  субъектов административного права, влекущее установление, изменение и  прекращение административных прав и обязанностей. Органы исполнительной власти (Правительство РФ, центральные  федеральные органы РФ, органы субъектов  РФ) заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разных стран (по вопросам связи, борьбы с преступностью, др.), договоры РФ с ее субъектами.

административный договор —  это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного  права, одним из которых всегда выступает  субъект государственной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права  и обязанности его участников.

Классификация административных договоров  возможна как на основе общих, так  и с учетом специальных, связанных  с их спецификой критериев. К специальным  относятся деление на «внутриаппаратные» (внутриорганизационные), заключенные  между субъектами, наделенными государственно-властными  полномочиями, и «внешние», заключенные  уполномоченными субъектами государственной  власти с гражданами, организациями.

По мнению Ю.А. Тихомирова, для  административного   договора , как договора публично-правового  характерны следующие специфические  признаки :

1. Субъектом договора всегда  является участник публично-правовых  отношений, и прежде всего обладающий  властными полномочиями: государство,  его органы, должностные лица, органы  местного самоуправления, официальные  представители партий и иных  общественных организаций, международные  организации.

2. Противоположная сторона в  публично-правовом договоре может  обладать иным статусом, но в  публично-правовой сфере является  носителем некоторых властно-регулирующих  функций (государственные корпорации  и т. п.) или выразителем общественных  интересов (территориальное, профессиональное  и иное самоуправление).

3. Публично-правовой договор имеет  особый предмет: вопросы властвования, управления или саморегуляции.

4. Стороны публично-правовых договоров  приобретают своеобразные обязательства,  которые обеспечиваются специфическими  способами: используются меры  организационного, правового, экономического, платежно-расчетного характера,  могут быть изменены режимы  исполнения, установлены особые  приоритеты. Тихомиров Ю.А. Публичное  право. По степени сложности  можно выделить ординарные административные  договоры, сложные и уникальные.

По предметному критерию можно  различать:

 — договоры о компетенции  (разграничение или делегирование  полномочий и предметов ведения);

— договоры в сфере управления государственной собственностью;

— договоры, обеспечивающие государственные  нужды (именуемые в законодательстве «государственными контрактами»);

— контракты с государственными служащими, студентами;

— финансовые и налоговые соглашения;

— договоры о взаимодействии, сотрудничестве;

— различного рода концессии и  инвестиционные соглашения;

— договоры об оказании некоторых  услуг частным лицам (охрана общественного  порядка и имущества, содействие занятости населения, перевозка  в общественном транспорте, коммунальные услуги).

По общепринятым критериям административные договоры можно разделить на дву- и многосторонние, типовые и консенсу-альные, предварительные и главные и  т. д.

По содержанию можно различать  чисто организационные соглашения и договоры смешанного типа, в которых  организационные вопросы связаны  с трудовыми, имущественными.   

26. Понятие и правовая природа актов государственного управления.

Слово акт происходит от латинского «actus» и употребляется в значении действия, поступка.

В этом смысле к правовым актам  в теории права относят любые  юридически значимые действия (как  органов, так и граждан).

В административно-правовом смысле нас  интересуют правовые акты управления как правовые формы управленческой деятельности, а именно те из них, которые  могут быть отнесены к правовым актам  государственного управления.

Понятие актов:

1. Это акты государственного  управления (это зависит от широкого  или узкого подхода к понятию  государственных управления –  акты, опосредующие деятельность  всех органов государства или  только акты органов исполнительной  власти);

2. Это - не все управленческие  акты, а только правовые, то есть  влекущие правовые последствия  - возникновение, изменение, отмену  норм права или же конкретных  правоотношений. Но при этом акты  управления - это акты и правоприменения,  и правоустановления. 

3. Это акты управления - управленческий  аспект означает, что это:

а) форма управленческой деятельности, то есть внешнее выражение управления;

б) по своему содержанию - это управленческое решение, то есть волеизъявление субъекта, обладающего властными полномочиями. Следовательно, здесь присутствует волевой момент, это акт выражения  властной воли. В этом и состоит  сущность акта управления.

4. Властный субъект - государственный  орган, или иной субъект, обладающий  государственно-властными полномочиями.

5. Властность акта. Орган, выступая  как носитель государственно-властных  полномочий, принимает акт односторонне-властно,  отсюда - властность акта, обязательность  его для исполнения всеми адресатами, их согласие не требуется. Обязательность  предписаний находит выражение  в том, что выполнение акта  обеспечивается организационными  мерами, методами убеждения и  принуждения. Односторонне-властный  характер означает определенное  административное усмотрение, но  не административный произвол.

6. Органы связаны рамками закона, акты носят подзаконный характер.

7. Официальный характер акта  управления состоит в том, что  управленческое решение принимается  от имени государства.

Характер юридических последствий  акта зависит от места органа, издавшего  акт, в системе исполнительной власти. Но это связь - не  механическая, поскольку  органы могут не находиться в иерархической  связи, акты же образуют иерархическую  систему: акты, например, субъектов  федерации должны соответствовать  не только законам федеральным и  краевым, но и указам Президента, постановлениям Правительства, актам федеральных  органов исполнительной власти.

Дискуссионные вопросы.

1. Объем понятия актов управления.

Государственное начало в понятии  акта связано тем, что это форма  реализации государственной власти.

а) при широком подходе не называют акты всех органов актами управления, но поскольку все органы осуществляют внутриорганизационную управленческую деятельность, то можно эти акты относить к правовым актам государственного управления. Значит, это управленческие акты всех органов государства.

б) при узком подходе - это форма  выражения деятельности только органов  исполнительной власти, следовательно, понятия правовой акт управления и акт органа исполнительной власти – понятия тождественные.