Лекции по "Административному праву"

     Правовое регулирование  юрисдикционной административно-процессуальной  деятельности придает ей юридический  характер и создает основу  для возникновения в рамках  административного процесса особого  вида правовых отношений —  административно-процессуальных отношений.  В них всегда представлена  официальная сторона — субъект  административно-юрисдикционной деятельности, правомочный решать индивидуальные  административные дела в одностороннем  юридически властном порядке.  Главной их особенностью является  то, что в их рамках обеспечивается  одинаковый правовой уровень  их участников, т.е. они относятся  к административно-правовым отношениям  горизонтального типа. Во всех  случаях осуществления административно-юрисдикционной  деятельности необходимо обеспечение  определенных процессуальных принципов.

     Законность - реализация  материальных норм административного  права должна осуществляться  в точном соответствии с установленным  законом порядком.

     Объективная истина - принятое решение должно основываться  на объективном и всестороннем  исследовании всех обстоятельств  дела.

     Процессуальное равенство  граждан перед законом и органом,  разрешающим дело - участники процесса  не могут быть ограничены в  правомочиях в зависимости от  пола, расы национальности, языка,  происхождения, имущественного и  должностного положения, местожительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, др. обстоятельств.

     Гласность - публичность  и доступность гражданам; исключение  составляет информация, содержащая  сведения, отнесенные к государственной  тайне, а также сведения об  интимной стороне жизни участников  процесса.

     Национальный язык - процесс ведется на русском  языке или языке субъекта РФ, автономной области, автономного  округа или большинства населения  данной местности.

     Оперативность - максимально  короткие сроки. 

     Экономичность - минимум  материальных затрат и сжатые  сроки действий.

     Ответственность за  ненадлежащее ведение процесса - должностные лица, виновные в  нарушении процессуальных норм, принятии неправильных решений,  несут установленную законом  юридическую ответственность. 

     Компетентность означает, что далеко не все субъекты  исполнительной власти наделены  полномочиями административно-юрисдикционного  характера. 

     Охрана интересов  личности и государства означает  необходимость надлежащего использования  сторонами административно-юрисдикционного  процесса своих прав, гарантий  прав и законных интересов  личности, интересов государства.

     Принцип доступности  выражается в беспрепятственной  возможности каждой из сторон  участвовать во всех стадиях  рассмотрения индивидуального дела  и др.

     В административном  процессе принимают участие различные  лица, перечень которых соответствует  в основном  участникам административного  права.

Ученые различают (хотя единого  мнения нет) следующие виды производств: по предложениям, заявлениям и жалобам  граждан; по делам о поощрении; по делам о дисциплинарных проступках; по делам об административных правонарушениях. Выделяют также производство по делам  о возмещении в административном порядке материального ущерба, производство по делам об изобретениях, открытиях  и патентах, производство по исполнению постановлений о наложении административных взысканий и др.[2] Отмечается, что  видовое разнообразие административных производств может быть сведено  в соответствии с классификацией административно-процессуальной деятельности к двум обобщенным группам:

юрисдикционное производство;

процедурное производство[3]

К административно-юрисдикционным производствам  относят — производство по делам  об административных правонарушениях, дисциплинарное производство и производство по жалобам.

К административно-процедурным производствам  ученые относят — лицензионно-разрешительное производство; регистрационное производство; производство по принятию правовых актов  управления.

31. Административные процедуры. Административные регламенты.

32. Виды контроля и надзора за законностью деятельности органов исполнительной власти.

33. Понятие и виды мер административного принуждения.

Принуждение нельзя отождествлять  с подчинением. Последнее является одним из необходимых моментов любого управления. Сущность управления - подчинение воль многих (других людей) единой управляющей  воле. Управление направлено на упорядочение поведения различных объектов управления. Это упорядочение может достигаться  добровольно, если подвластные согласны с волей управляющего. Если же подчинение не происходит добровольно, тогда власть выступает как сила, понуждающая  объект управления подчиняться воле управляющего.

Принуждение должно наступать только после того, как выяснилось, что  объект управления добровольно не выполняет  предписаний, то есть, отклоняется от заданного поведения. В этом и  заключается роль и соотношение  убеждения и принуждения в  социальном управлении. Метод принуждения  является не просто вспомогательным  по отношению к методу убеждения, он может и должен быть применен только после применения методов  убеждения, разъяснения, воспитания и  т.д.

Социальное принуждение - это воздействие  на лиц, добровольно не выполняющих  предписаний субъекта социального  управления, с целью  понуждения управляемых выполнять предписываемые действия.

Государственное принуждение - вид  социального принуждения, значит, все  положения, характеризующие социальное принуждение, присущи ему в полной мере. В то же время государство  является особым субъектом социального  управления, и это предопределяет особенные признаки государственного принуждения.

1. Государственное принуждение  является вспомогательным по  отношению к государственному  убеждению методом, поэтому оно  выполняет ограниченный круг  задач, а именно, не организацию  государственного управления вообще, а лишь обеспечение исполнения  воли государства при отсутствии  добровольного исполнения его  предписаний. 

2. Принуждение должно быть персонифицированным  (индивидуализированным), поскольку  следует установить, кто конкретно  не выполняет добровольно государственно-властных  предписаний.

3. Государственное принуждение  является средством самозащиты  общества, способом охраны его  ценностей, главной из которых  является состояние социальной  упорядоченности.

4. Принуждение, применяемое от  имени государства, должно быть  четко регламентировано правовыми  нормами.

Административное принуждение  как вид государственного принуждения  обладает всеми общими чертами, а  также имеет и специфические  признаки. Характерные черты административного  принуждения:

1. Административное принуждение  применяется в области государственного  управления для охраны складывающихся  в этой сфере отношений. Эти  отношения регулируются, преимущественно,  нормами административного права,  поскольку носят публичный характер, но могут быть урегулированы  и нормами других отраслей  права (земельного, финансового,  экологического и т.д.)

2. Административное принуждение  предусмотрено не только законами, но и многочисленными подзаконными  актами (в том числе, органов  исполнительной власти и местного  самоуправления).

3. Применение мер административного  принуждения всегда является  актом реализации государственно-властных  полномочий.

4. Применяется, как правило, органами  исполнительной власти или их  должностными лицами, но может  осуществляться и иными субъектами, осуществляющими полномочия государственно-властного  характера, например, органами местного  самоуправления, общественными объединениями,  а также судами.

5. Административное принуждение  осуществляется вне рамок служебной  подчиненности, применяется субъектами  не дисциплинарной, а функциональной  власти.

6. Данный вид принуждения реализуется  на основе административно-процессуальных  норм и представляет собой  более простой порядок применения  этих мер по сравнению с  другими, например, уголовно-правовыми.

7. Принуждение применяется в  отношении не только физических  лиц, но и юридических.

8. Административно-правовое принуждение  применяется в целях прекращения  правонарушений и наказания правонарушителей, а также в целях обеспечения  общественной безопасности, когда  наступление чрезвычайных обстоятельств  определяет необходимость применения  принуждения и при отсутствии  правонарушения.

Если большинство характерных  черт административного принуждения  признается всеми авторами, то относительно последней черты в литературе продолжаются споры. Как можно видеть, эта дискуссия является продолжением уже изложенного спора относительно сущности принуждения и соотношения  его принудительности с установленными в правовых нормах обязанностями  граждан и их правоограничениями. Речь идет о том, применяется ли принуждение  только в связи с отклонением  от нормы поведения или принуждением является сама возможность реализации государственно-властных полномочий органами и должностными лицами в некоторых  особых обстоятельствах. В продолжение  уже высказанной позиции остается добавить, что принуждение как  лишение подвластного возможности  поступать по своему усмотрению, наступает  лишь в связи с его противоправным поведением, а предусмотренная нормами  права возможность органов исполнительной власти применять государственно-властные полномочия в чрезвычайных обстоятельствах  является их правом, которому корреспондирует  обязанность подвластных выполнять  предписанное поведение (соблюдать  правила карантина, предъявлять  вещи для досмотра, предъявить водительские документы и т.п.). При этом отсутствует  принуждение, если граждане добровольно  выполняют свои обязанности. Если же они не выполняют этих обязанностей, тогда начинается административное принуждение, вызванное отклонением  от предписанного поведения, то есть нарушением нормы.

Весьма интересным представляется определение административного  принуждения в дореволюционном  административном праве России. «Требования  администрации, не выполняемые гражданами добровольно, подлежат принудительному  осуществлению. Возможность для  администрации прибегать к принудительным мерам по собственному почину, без  предварительного судебного постановления, устанавливающего закономерность данного  требования, называется административным принуждением. В праве административного  принуждения правящая власть получает, таким образом, особую привилегию прямого  исполнения своих актов. Эта привилегия является главною составною частью административной прерогативы, в смысле таких преимуществ, которые создают  для правящих господствующее, привилегированное  положение при осуществлении  ими служебных прав» (Елистратов А.И. Основные начала административного  права. М., 1917, с. 167). И далее отмечается, что «административное принуждение, допускаемое вне случаев крайней  необходимости, несовместимо с последовательным осуществлением правового начала в  отношениях между должностными лицами и гражданами. Судебная проверка основательности  административного акта, следующая  после применения принуждения, в  значительной мере утрачивает свое гарантирующее  значение. Отмена судом неправомерного акта, приведенного администрацией в  исполнение, не в силах устранить  нанесенного человеку мерами принуждения  вреда и ущерба. Юрисдикция, образующая, вместе с нормативными и административными  актами, необходимое условие для  господства права, должна, по общему правилу, предшествовать принуждению, а не следовать  за ним»

Меры административного принуждения  разнообразны по своим характеристикам, их достаточно большое количество, и главное, отсутствует единообразное  правовое регулирование этих мер. В  связи с этим представляется весьма полезной классификация мер принуждения, которая может осуществляться по самым различным основаниям.

Государственное принуждение в  зависимости от непосредственного  объекта воздействия подразделяют на физическое или психическое принуждение (Козлов. Ю.М., Попов Л.Л.). Бахрах Д.Н. полагает, что этот критерий позволяет  подразделить принуждение на психическое, материальное, организационное и  физическое воздействие.

История развития. До 50-х годов все  меры административного принуждения  делились на две большие группы: административные взыскания и иные меры административного принуждения (иногда их еще называли мерами социальной защиты или мерами административного  воздействия).

В 1956 г. была предложена новая, трехчленная  классификация мер принуждения. М.И. Еропкин, основываясь на исследованиях  С.С. Студеникина и И.И. Евтихиева, исходил из того, что каждый раз  характер конкретной меры принуждения  определяется в зависимости от специфики  обеспечиваемых правовых отношений  в сфере государственного управления. Таким образом, в качестве критерия классификации был взят способ административно-правового  обеспечения правопорядка.

В соответствии с этим критерием  были выделены три вида мер административного  принуждения:

- административные взыскания,

- меры административного пресечения,

- административно-предупредительные  меры.

Эта классификация была далее использована Г.Т. Агеенковой, которая для отграничения мер административного пресечения от мер уголовно-процессуальных предложила учитывать характер юридических  фактов, вызывающих к жизни охранительное  правоотношение. В частности, на практике не всегда сразу можно определить, какое правонарушение пресекается  той или иной мерой административного  принуждения. Например, при задержании в электропоезде лица, совершающего мелкое хулиганство, в ходе проверки документов выясняется, что это лицо разыскивается за совершение преступления. Мера административного принуждения  превращается в уголовно-процессуальную меру.

Таким образом, необходимо учитывать  весь комплекс факторов, влияющих на применение той или иной меры:

- во-первых, это характер юридических  фактов, вызывающих к жизни охранительное  правоотношение,

- во-вторых, непосредственная цель  применения меры принуждения,

- в-третьих, способ защиты правопорядка.

Пример: ст. 85 Воздушного Кодекса РФ (ВК РФ) предусматривает в целях  обеспечения безопасности полета, охраны жизни и здоровья пассажиров и  членов экипажа предполетный досмотр, закрепляя право уполномоченных должностных лиц на его проведение и обязанность пассажиров пройти данный досмотр.