28. Порядок издания и отмены
правовых актов государственного управления.
Порядок определяется в зависимости
от уровня и правового положения
органа, принимающего акт.
Указ Президента РФ «О порядке опубликования
и вступления в силу актов Президента
РФ, Правительства РФ и нормативных
правовых актов федеральных органов
исполнительной власти» от 23 мая 1996
г. устанавливает порядок опубликования
и вступления в силу актов. Нормативные
акты Президента РФ подлежат официальному
опубликованию в Российской газете
и в Собрании законодательства РФ
в течение 10 дней после их подписания.
Машинный вариант распространяется
через научно-технический центр
правовой информации «Система». Акты могут
быть также распространены через
различные СМИ и по каналам
связи.
Нормативные акты Президента РФ вступают
в силу одновременно на всей территории
РФ по истечении 7 дней после их первого
официального опубликования. Иные, в
том числе содержащие сведения, составляющие
гостайну или сведения конфиденциального
характера, вступают в силу со дня
их подписания.
Постановления Правительства РФ в
соответствии с законом от 14 мая
1997г. и изменениями от 25 декабря 1997г.
подлежат официальному опубликованию
не позднее 15 дней со дня их принятия,
а при необходимости немедленного
и широкого опубликования доводятся
до сведения населения через СМИ
безотлагательно. Постановления, затрагивающие
права граждан, вступают в силу не
ранеедня их официального опубликования.
Иные постановления - со дня ихподписания,
если самими актами не установлено
иное. Распоряжениявступают в силу
со дня их подписания.
Нормативные правовые акты федеральных
министерств (поскольку в соответствии
с Указом Президента РФ от 9 марта 2004
г. «О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти»
нормативно-правовое регулирование
отнесено к функциям федеральных
министерств), затрагивающие права,
свободы и обязанности человека
и гражданина, устанавливающие правовой
статус организаций или имеющие
межведомственный характер, во-первых,
подлежат обязательной государственной
регистрации в Министерстве юстиции,
а во-вторых, обязательному официальному
опубликованию (кроме актов, содержащих
государственную тайну или конфиденциальные
сведения) в Российской газете и
Бюллетене нормативных актов
федеральных органов исполнительной
власти. При несоблюдении этих условий
акты считаются не вступившими в
действие, то есть не имеющими юридической
силы. Вступают они в силу по истечении
10 дней после дня их официального
опубликования. Секретные - со дня регистрации.
Иногда может быть установлен особый
порядок издания актов по отдельным
вопросам деятельности органов. Например,
существует Типовое положение о
ведении делопроизводства по заявлениям
и жалобам граждан.
Принятию акта предшествует стадия
подготовки проекта акта, которая
иногда оказывается значительней, чем
стадия принятия акта. Например, Правила
подготовки нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной
власти и их государственной регистрации,
утверждено постановлением Правительства
от 13 августа 1997 г. Подготовка может
быть обусловлена согласованием, которое
фиксируется визой (включающей в
себя наименование должности руководителя
или его заместителя и личную
подпись визирующего, расшифровку
подписи и дату). Визы проставляются
в нижней части оборотной стороны
последнего листа подлинника нормативного
правового акта.
Типовой регламент взаимодействия
федеральных органов исполнительной
власти, утвержден Постановлением Правительства
РФ от 19 января 2005 г., вводит новое понятие
– административный регламент федерального
органа исполнительной власти, который
состоит из регламента федерального
органа исполнительной власти, административных
регламентов исполнения государственных
функций, административных регламентов
предоставления государственных услуг
и должностных регламентов государственных
служащих федерального органа.
Предписывается месячный срок для
подготовки, ответственное лицо или
подразделение, участие юридической
службы, а при необходимости - создание
рабочей группы.
В процессе работы должны быть изучены:
- законодательство по данной
теме,
- договоры о разграничении полномочий,
- практика применения соответствующих
нормативных правовых актов,
- научная литература,
- материалы печати,
- данные социологических и иных
исследований.
Логическая структура акта, цели,
мотивы описываются в преамбуле.
Пункты отмечаются арабскими цифрами
с точкой, подпункты могут иметь
буквенную или цифровую нумерацию.
Одновременно готовятся предложения
об изменении и дополнении или
признании утратившими силу соответствующих
ранее изданных актов или их частей.
Положения об изменении включаются
в текст.
До подписания проект проверяется
на соответствие законодательству и
правилам русского языка и визируется
руководителем юридической службы.
Государственная регистрация осуществляется
по определенным правилам, это целая
процедура:
- юридическая экспертиза,
- принятие решения о необходимости
регистрации,
- присвоение регистрационного
номера,
- занесение в Государственный
реестр нормативных правовых
актов федеральных органов исполнительной
власти.
Министерство юстиции (через территориальные
органы) регистрирует и включает в
Федеральный регистр нормативные
акты субъектов РФ.
Прекращение действия нормативного акта
связано либо с истечением срока
его действия (если это было указано
в акте), либо с его отменой. Отмена
акта может быть осуществлена самим
органом или уполномоченным законодательством
органом.
Кроме отмены или изменения акта
существует институт приостановления
действия акта. Приостановлены, могут
быть как нормативные, так и индивидуальные
акты (например, при обжаловании
наложения административного взыскания).
29. Требования, предъявляемые
к правовым актам государственного управления.
Требования могут быть предъявлены:
1. К содержанию акта:
а) в смысле содержания управленческого
решения;
б) требование соответствия законодательству.
2. К форме акта.
3. К процедуре принятия организационно-технические
требования.
Выделяют общие требования ко всем
актам и специальные требования
к отдельным актам (например, протокол
об административном правонарушении).
Общие требования законности включают
в себя следующие условия - каждый
акт должен быть издан полномочным
органом, должен соответствовать всей
иерархии актов, должен соответствовать
цели закона, в тех формах, которые
предусмотрены для данного вида
актов, принят в должной процедуре.
Некоторые авторы полагают, что акты
управления не могут называться законодательством,
поэтому неправильно называть издание
«Собрание законодательства РФ».
Полномочность органа означает ответ
на вопросы:
- данный акт принят по вопросу,
отнесенному к его ведению,
- он вообще имеет право принимать
акты,
- акт издан в пределах, предоставленных
органу.
Специальные требования - срок, согласование,
последующее утверждение, регистрация,
опубликование.
При несоблюдении требований возможны
следующие последствия: отмена, изменение,
приостановление, обжалование, опротестование
признание недействующим. Постановление
Пленума Верховного Суда РФ от 24 апреля
2002 г. посвящено этому вопросу.
Не соответствующие требованиям
акты могут быть ничтожными и оспоримыми.
Юридическая ничтожность (незаконность)
первых очевидна, незаконность вторых
должна быть официально установлена. В
административном праве считается
признанной презумпция законности акта,
то есть он действует, пока не отменен.
Но бремя доказывания может распределяться
по-разному. В Законе об обжаловании
в суд действий и решений, нарушающих
права граждан (от 27 апреля 1993 г.), а
также в ГПК РФ установлено, что
гражданин не должен доказывать незаконность
обжалуемого акта, это орган должен
доказывать законность акта.
30. Понятие и виды административного
процесса.
Процесс - совокупность последовательных
действий, совершаемых для достижения
определенного результата; порядок
осуществления какой-либо деятельности.
В таком понимании говорят, например,
о законодательном, бюджетном, землеустроительном
процессе и т.п.
Поскольку исполнительная власть
реализуется в различного рода
действиях, совокупно характеризуемых
как государственно-управленческая
деятельность, постольку имеются
основания для ее рассмотрения
также с процессуальных позиций.
Это означает, что данный вид
государственной деятельности имеет
процессуальную форму.
С юридических позиций процесс
своим назначением имеет реализацию
норм материального права. Исходя
из данной методологической позиции,
деятельность по реализации материальных
административно-правовых норм можно
рассматривать в качестве административного
процесса. В подобном понимании
он предназначен для того, чтобы
обеспечить применение указанных
правовых норм в сфере государственного
управления в целях достижения
юридических результатов (последствий),
предполагаемых диспозицией нормы,
т.е. соответствующих правил должного
поведения.
Данная функция составляет
прерогативу субъектов исполнительной
деятельности, осуществляемой в
процессуальной форме. Именно
в такой форме происходит юридически
властная реализация задач и
функций исполнительной власти.
Но процесс правоприменения не
сводится лишь к обеспечению
соблюдения соответствующих правил
поведения (диспозиции). В равной
мере на долю субъектов исполнительной
власти приходится и реализация
санкций материальных административно-правовых
норм. Соответственно возможен двоякий
подход к пониманию сущности
и назначения административно-процессуальной
деятельности, а именно: правоприменительный
и правоохранительный.
Известно, что в традиционном
юридическом смысле понятие "процесс",
как правило, отождествляется
с деятельностью судебных органов
по рассмотрению и разрешению
конкретных уголовных, гражданских,
трудовых и прочих дел (уголовный
и гражданский процесс). Однако
в подобном понимании процесс
сводится лишь к правоохранительной
деятельности, составляющей главное
содержание функций правосудия.
Именно в таком аспекте определяется
функционально-компетенционное содержание
судебной власти (ст. 118 Конституции
РФ). При рассмотрении подобных
дел суд реагирует на отклонения
от требований материального
права, т.е. осуществляет судебную
юрисдикцию, применяя санкции соответствующих
правовых норм.
Государственно-управленческая
деятельность в основном сориентирована
на решение задач позитивного
характера; юрисдикция не является
определяющим ее содержание признаком,
а сама она не совпадает
с судебно-процессуальной деятельностью.
Эти ее качества придают административному
процессу своеобразную окраску.
Следовательно, в рамках административного
процесса реализуются диспозиции
и санкции административно-правовых
норм. Налицо, таким образом, два
направления, по которым административный
процесс воплощается в повседневной
государственно-управленческой деятельности.
Иначе говоря, основу для
формирования понятия административного
процесса как в широком (правоприменительном),
так и узком (правоохранительном)
смысле, составляет административно-процессуальная
деятельность:
а) административно-процедурная;
б) административно-юрисдикционная.
В первом случае имеются
в виду распорядительные действия
исполнительных органов (должностных
лиц) по осуществлению установленных
административно-правовыми нормами
различного рода административных
процедур, не связанных с юрисдикцией.
Это - порядок реализации прав
и законных интересов граждан
и юридических лиц, включая
разрешительно-лицензионные, регистрационные
и т.п. функции и полномочия
органов исполнительной власти.
Во втором случае в центре
внимания - осуществление исполнительными
органами (должностными лицами) функции
правоохраны в порядке совершения
юрисдикционных действий в их
традиционном понимании.
Фактически при любом понимании
административно-процессуальной деятельности
акции, совершаемые исполнительными
органами (должностными лицами), имеют
своим результатом издание ненормативных,
т.е. индивидуальных, правовых актов,
с помощью которых административно-правовые
нормы применяются к конкретным
обязательствам либо к лицам.
Тем самым разрешаются разнообразные
индивидуальные дела в сфере
государственного управления. От
характера таких дел зависит
реализация либо диспозиции (процедуры),
либо санкции (юрисдикция) соответствующей
нормы материального административного
права.
Следовательно, основанием административно-процессуальной
деятельности являются именно
индивидуальные дела. Предписания
правовых норм практически реализуются
в индивидуальных действиях тех
или иных органов по фактам
индивидуального характера (например,
по факту совершения административного
правонарушения или дисциплинарного
проступка, по факту выдачи
разрешения на совершение определенного
вида деятельности, по факту обжалования
неправомерных действий должностных
лиц и т.п.). Разрешение подобных
индивидуальных дел и составляет
основу административного процесса.