Государственное управление и исполнительная власть

 

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (п. 10 Правил подготовки нормативных правовых актов, утвержденных постановлением правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009). Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции РФ, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (п. 11). Важнейшее для нашей специальности положение содержит п. 12: “Представленный на государственную регистрацию нормативный правовой акт должен быть завизирован, а прилагаемая справка подписана руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти, представившего акт на регистрацию”.

 

Вступление акта управления в силу регулируется указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 “О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти”. Им определена в качестве официальной публикация нормативных актов в “Российской газете”, “Собрании законодательства РФ”, “Российские вести”, “Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти” и машиночитаемая информация научно-технического центра правовой информации “Система”. Правда, в п. 17 Правил подготовки нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, органами официальной публикации называются редакция газеты “Российские вести”, а также издательство “Юридическая литература”.

 

При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут, гласит п. 19 постановления Правительства РФ № 1009.

 

Акты управления, не соответствующие закону, объявляются не действующими и должны быть отменены по решению компетентных органов. Так, постановлением Конституционного суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П признаны неконституционными нормативные акты Москвы, Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и г. Воронежа, ограничивающие некоторыми требованиями порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы. Суд посчитал, что высокое налогообложение, парализующее переселение гражданам, должно быть признано несоразмерным и не соответствующим Конституции. Налогообложение предприятий и предпринимателей, делающее невыгодным занятие трудом, пока не называется неконституционным.

 

4. Административно-правовой договор

 

Это юридические факты особого рода, вызывающие возникновение административно-правовых отношений.

 

Административно-правовые соглашения заложены в основание контрактной системы замещения должностей в Вооруженных силах, при формировании администрации государственных объединений и предприятий, при оформлении договора приватизации, при аренде государственного имущества, государственного заказа и в других случаях, когда одной из сторон договора выступает властный орган. Договор с органом государственной власти не может быть назван гражданским договором, поскольку одна из сторон, государство, иммунна. Она в любой момент может расторгнуть договор даже без объяснения причин и без компенсации. Преимуществом административного договора в частном бизнесе в сравнении с гражданским договором является, однако, стабильность и надежность такого соглашения, кроме случаев, когда государство может прибегнуть к своему иммунитету.

 

Тема 7

 

Ответственность по административному праву

 

1. Методы в административном  праве

 

В процессе государственного управления обеспечивается необходимое поведение всех участников управленческих отношений. Оно достигается с помощью различных средств и приемов воздействия на сознание людей. Эти средства и приемы сводятся к двум методам деятельности — убеждению и принуждению.

 

Методом управления называют средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей.

 

Убеждение и принуждение применяются всегда и в любой системе права, но в различных сочетаниях в зависимости от того, чьи интересы выражает данное государство. В социалистическом государстве, если оно выражает интересы народа, главным методом является убеждение. Принуждение здесь играет вспомогательную роль. В.И. Ленин, как крупный практик государственного строительства отмечал: “Мы тогда правильно и успешно применяли принуждение, когда умели сначала подвести под него базу убеждения” (Ленин В.И. ПСС, т. 42, с. 216-217).

 

К числу мер убеждения относятся:

 

• публикация правовых актов. Осведомленность управляемых о том, чего от них хотят управляющие — залог добровольного исполнения их предписаний;

 

• инструктирование аппарата управления. Руководитель всегда инструктирует свой аппарат об особенностях применения указаний. Слеты, сработки, повышение квалификации дают не только слаженность управленческого коллектива, но и являются естественной закономерностью функционирования государственного аппарата;

 

• разъяснительная работа среди населения. Правовая пропаганда через публикацию комментариев к законодательству, демонстрацию судебных заседаний публично, убеждение населения в справедливости установленных правящим классом правил жизни — все призвано убедить граждан, что администрация и сама исполняет свои указания, а все, что делает администрация — это их польза. Таким путем обеспечивается “сознательное” выполнение управляемыми воли управляющих;

 

• применение мер поощрения. Наиболее последовательное повиновение управляемых поощряется для примера остальным наградами, подарками, фотографированием для всеобщего обозрения, досками почета и другими приемами.

 

Сложно сказать, относится ли метод устрашения Троцкого, публичные казни в Чечне и тому подобные акции к методом убеждения или методом принуждения. Однако можно вспомнить и слова Адэнауэра: “Страх, как и любовь, и ненависть сильнее разума”. Не менее яркий пример власти, основанной на страхе дает и практика римского императора Калигулы, сказавшего: “Пусть ненавидят, лишь бы боялись”.

 

2. Виды административного принуждения

 

Однако правовая норма действует тогда, когда к ее исполнению возможно принудить.

 

Для сферы государственного управления характерно использование мер административного принуждения. Применение принуждения часто связывают с применением ответственности. В административном праве принуждение имеет более широкие пределы, чем ответственность.

 

Административное принуждение осуществляется уполномоченными государством органами и лицами в целях предупреждения и пресечения правонарушений, наказания лиц, совершивших административные проступки, обеспечения общественной безопасности, восстановления нарушенных правил, порядков в сфере государственного управления, а также и для профилактики правонарушений.

 

Случаи и порядок применения мер административного принуждения, а также характер их строго регламентированы законом. Они применяются органами государственного управления или должностными лицами главным образом во внесудебном порядке. В предусмотренных законом случаях они могут применяться также судами, судьями, представителями общественных организаций. Так, в настоящее время мэр Москвы Лужков предполагает восстановить в Москве деятельность добровольных народных дружин, которые имели административную власть по отношению к не членам своей добровольной организации в соответствии с представлениями о переходе к коммунистическому общественному самоуправлению.

 

Все меры административного принуждения подразделяются на:

 

а) административно-предупредительные меры;

 

б) меры административного пресечения;

 

в) административные взыскания, некоторыми учеными называемые мерами административной ответственности и

г) административно-восстановительные меры. Административно-восстановительные меры, такие как снос самовольно возведенного строения, одни ученые признают самостоятельным видом административного принуждения, другие считают, что это меры административного пресечения правонарушения.

 

Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (КАП) выделяет также меры процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Однако они самостоятельного юридического значения не имеют, так как поглощаются названными видами мер административного принуждения. Вместе с тем, такая мера, как, например, административное задержание одновременно используется как в целях пресечения административных нарушений, так и обеспечения административного производства.

 

Мерами административно-предупредительными являются:

 

• закрытие участков границы для борьбы с эпидемиями;

 

• воспрещение отдельным лицам въезда и выезда, ввоза и вывоза багажа;

 

• осмотр прибывающих из-за границы грузов, багажа и транспортных средств;

 

• личный досмотр;

 

• вхождение работников милиции в жилые помещения для проверки соблюдения паспортного режима;

 

• меры при стихийных бедствиях;

 

• реквизиция, то есть возмездное отчуждение или временное изъятие имущества при определенных условиях (например, при военном положении автомобиль как транспортная повинность) уполномоченными на то органами в силу государственной необходимости.

 

Общей характерной особенностью административно-предупредительных мер является отсутствие на этой стадии административных действий административного правонарушения.

 

На стадии совершающегося административного правонарушения применяются меры административных пресечений. Это средства принудительного прекращения (пресечения) противоправных действий, предотвращения их вредных последствий и обеспечения возможности привлечь виновного к ответственности. Они могут применяться как к гражданам, так и к юридическим лицам.

 

К ним относятся:

 

• требование прекратить нарушение закона, обращенное в устной или письменной форме к правонарушителю;

 

• административное задержание гражданина на срок не более 3 часов (ст. 240, 242 КАП РСФСР);

 

• задержание имущества, изъятие документов у лиц или организаций, неправомерно владеющих ими (например, автомобиль на улицах и дорогах, права и путевой лист);

 

• снос самовольно возводимых строений;

 

• принудительное лечение граждан, страдающих опасными для окружающих заболеваниями (например, венерологическими);

 

• временное отстранение от выполнения определенных работ (нетрезвого);

 

• приостановление работ (технический инспектор, если неисправны транспорт, котлы);

 

• административное выселение злостных нарушителей паспортного режима;

 

• применение физических мер воздействия к нарушителям (например, приема самбо);

 

• применение специальных средств: дубинки, слезоточивого газа, ежей, наручников, красящих средств и т.д.;

 

 

• применение оружия уполномоченными лицами к злостным нарушителям общественного порядка или оказывающим сопротивление представителям власти.

 

• При применении к лицам, совершившим административные проступки административной ответственности, для наказания этих лиц и предупреждения новых правонарушений предусмотрены 8 видов административных взысканий:

 

• предупреждение (ст. 25 КАП) наиболее мягкое и имеющее моральный характер. Оно, однако, может быть вынесено только в письменной форме (или иной фиксируемой форме, например, дыркой в талоне предупреждений автомобилиста);

 

• административный штраф (ст. 27 КАП), в настоящее время он привязывается к уровню минимального размера оплаты труда (МРОТ);

 

• возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом правонарушения (ст. 28 КАП);

 

• конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом правонарушения (ст. 29 КАП);

 

• лишение специального права (ст. 30 КАП). Чаще всего это лишение права охоты, управления автомобилем, эксплуатации радиопередающих устройств;