Государственное управление и исполнительная власть

 

2. Виды административных производств

 

Выделяются следующие виды административных производств: производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство, производство по жалобам, заявлениям, обращениям граждан; согласительное производство. О последнем Ю.М. Козлов пишет: “Согласительное производство — новое и пока еще не регламентированное явление административно-юрисдикционного характера”.

 

Некоторые ученые выделяют еще:

 

• производство по комплектованию личного состава исполнительных органов;

 

• производство по приватизации имущества,

 

• производство по применению оружия,

 

• производство по изобретениям и открытиям и др.

 

Каждая из названных областей деятельности администрации представляет собой довольно сложный комплекс правовых отношений по реализации соответствующего российского законодательства со своими весьма специфическими элементами, субъектами, экспертизами, сложными процедурами. Однако, по нашему мнению, все эти процедуры являются формой материальных правоотношений по реализации материальных прав соответствующих субъектов.

 

Производство в общем суде по жалобам граждан в соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” к административному производству не относится.

 

3. Производство по делам об  административных правонарушениях

 

Характерным для административного права является производство по делам об административных правонарушениях. Оно регламентируется большей частью КАП РСФСР 1984 г.

 

Совокупность характерных действий субъектов дает возможность различать следующие стадии производства:

 

1. Возбуждение дела;

 

2. Рассмотрение дела;

 

3. Вынесение решения  по делу;

 

4. Исполнение решения;

 

5. Обжалование и пересмотр  решения.

 

Главное, наиболее характерное для производства по делам об административных правонарушениях представлено далее.

 

Задачами производства являются — ст. 225 КАП.

 

Административное взыскание может быть применено не позднее 2 месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящихся правонарушениях — не позднее 2 месяцев со дня их обнаружения (ст. 38 КАП), кроме конфискаций по Таможенному кодексу. Если в течение года лицо не совершило нового административного правонарушения, то считается не подвергавшимся административным взысканиям (ст. 39 КАП). К совершившему в течение года правонарушение лицу может быть применено более строгое административное взыскание либо возбуждено уголовное дело в соответствующих случаях.

 

О совершении административного правонарушения составляется протокол об административном правонарушении (ст. 234, ст. 235 КАП). Случаи, когда протокол не составляется (ст. 237 КАП), включают составы, когда сумма возможного штрафа мала, и нарушитель не оспаривает допущенное нарушение. Тогда штраф взимается на месте (в общественном транспорте и в других случаях). Но и в этих случаях при оспаривании правонарушения, могут быть применены меры обеспечения: доставление нарушителя (ст. 238 КАП), личный досмотр и досмотр вещей (ст. 243 КАП), изъятие вещей и документов (ст. 239 КАП). Задержание (ст. 240 КАП) гражданина предусматривается на срок до 3 часов (ст. 242 КАП).

 

Органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях перечислены в ст. 199-224.11 КАП. Предусмотрено 5 групп органов: административные комиссии при местных администрациях, местные администрации (где создание комиссии нецелесообразно), комиссии по делам несовершеннолетних, народные суды (или судьи) и большая группа органов административного надзора, включающая различные инспекции (транспортные, котлонадзор, санитарный надзор и др.), число которых все увеличивается и достигло 50.

 

Рассмотрение дела по общему правилу производится по месту его совершения, а также по месту учета транспортных средств (ст. 256 КАП). На рассмотрение отводится срок 15 дней (ст. 257 КАП) в общем случае. Сокращенные сроки применяются, например, в случаях: сутки при приобретении наркотиков, при операциях с иностранной валютой и при мелком хулиганстве; 3 суток при изготовлении радиопередатчиков, незаконной продаже, мелкой спекуляции, нарушении порядка проведения митингов; 5 дней при мелком хищении; 7 дней при нарушениях, связанных с пользованием газом.

 

При рассмотрении дела выясняются в том числе обстоятельства, смягчающие (ст. 34 КАП) и отягчающие (ст. 35 КАП) ответственность, собираемые уже при составлении протокола.

 

Содержание постановления по делу об административном правонарушении регулируется ст. 261 КАП, особенностью является возможность органа или должностного лица доводить до сведения общественности (ст. 264 КАП) постановления, например, при применении взыскания по мелкому хищению, управлению транспортом в состоянии опьянения, мелкой спекуляции. Это при крупных хищениях “адвокаты” утверждают, что огласка — нарушение прав человека.

 

Обжалование постановления (ст. 266, 267 КАП) предусмотрена в вышестоящий орган или в суд, решение последнего является окончательным. Срок на подачу жалобы — 10 дней (ст. 268 КАП), на рассмотрение жалобы — 10 дней.

 

Исполнение постановления производится самим нарушителем или, в принципе, теми же органами (ст. 279 КАП), что и принимали решение о применении административного взыскания. Давность исполнения (ст. 282 КАП) установлена в 3 месяца; постановление по прошествии этого срока не исполняется, если оно не было обращено к исполнению. Особенности исполнения связаны с видом примененного взыскания; так, штраф (ст. 286 КАП) в случае неуплаты нарушителем добровольно взыскивается в принудительном порядке из его заработной платы); предназначенные к возмездному изъятию (ст. 289 КАП) предметы сдаются в комиссионный магазин; лишение; специального права (ст. 294 КАП) производится путем изъятия удостоверения на право управления транспортными средствами или охотничьего билета; исправительных работ (ст. 299 КАП); при отзывании ареста (ст. 305 КАП) нарушитель используется на физических работах; административное выдворение иностранцев (ст. 309 КАП) производится путем передачи иностранного гражданина органами Пограничных войск властям иностранного государства. Возмещение ущерба (ст. 40, 306 КАП) производится в порядке гражданского процессуального законодательства.

 

4. Производство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан

 

Производство по жалобам регулируется указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. “О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан” (в редакции Указа от 4 марта 1980 г.). Государственная Дума приняла федеральный закон “Об обращениях граждан”, призванный в большой мере заменить указанный нормативный акт, но Президент РФ его не подписал.

 

Жалоба считается возбужденной с момента регистрации жалобы (п. 9) руководитель учреждения направляет жалобу по принадлежности не позднее, чем в 5-ти дневный срок (п. 4). На разрешение жалобы отводится 7 дней по жалобам военнослужащих в местные органы (п. 10), до 15 дней по жалобам, не требующим дополнительного изучения и проверки (п. 9) и до 1 месяца в сложных случаях.

 

Анонимки не рассматриваются. Подача гражданином заявления в клеветнических целях влечет ответственность в соответствии с законодательством (п. 15).

 

Личная ответственность за организацию рассмотрения жалоб возложена на руководителя организации (п. 6). Существуют специальные внутренние подразделения: Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан, Инспекция при министре и другие. Запрещается направлять жалобы граждан для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются (п. 5). Нарушение данного порядка рассмотрения заявлений граждан, причинившее существенный вред правам граждан, влечет в отношении соответствующего должностного лица уголовную ответственность по статьям о должностных преступлениях (п. 15).

 

Указом Президента РФ от 21 апреля 1998 г. № 426 разграничены функции между Администрацией Президента РФ и Аппаратом Правительства РФ при рассмотрении обращений граждан.

 

5. Дисциплинарное производство

 

Дисциплинарное производство регламентируется уставами о дисциплине в ряде областей государственного управления, в силовых ведомствах (армии, полиции, безопасности, транспорте, прокуратуре и др.), а также постановлением ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 г. “Об Основах дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик” (Свод законов СССР, том 2, стр. 341) и постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 г. “О дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности” (Свод законов РСФСР, том 2, стр. 278). Регулируется также КЗоТ и Правилами внутреннего трудового распорядка.

 

Специфика соответствующей государственной службы определяет и особенности производства. Общим является то, что этот вид производства осуществляется в порядке подчиненности соответствующего должностного лица.

 

Тема 9

 

Законность в государственном управлении

 

1. Понятие режима законности. Соотношение  с дисциплиной

 

Законность является основной характеристикой правового метода регулирования общественных отношений. При ее наличии управляемые субъекты в общем добровольно исполняют предписания; при отсутствии добровольности требуется принудительный государственный аппарат. В научном смысле можно говорить, что в первом случае имеется нормативное регулирование, а во втором — казуальное. Оба достигают желаемого эффекта, подчинения управляемых воле управляющего, но качество общества совершенно различное.

 

Принцип законности закреплен в Конституции РФ, ст. 15, согласно которому (п. 2), “органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы”. Законность — один из основных принципов государственного управления, определяемый подзаконностью управленческой деятельности.

 

Мальков В.В. считал, что осуществление принципа законности в советском государственном управлении означает строгое и неуклонное исполнение советских законов и основанных на них актов всеми органами управления, должностными лицами, учреждениями, предприятиями и гражданами. Таково же понимание режима законности практически во всех странах мира. Но это только второй элемент понятия режима законности.

 

А.Е. Лунев, по нашему мнению, более точно и последовательно определил: “Принцип законности в государственном управлении предполагает наличие законов, выражающих волю трудящихся и отражающих требования познанных объективных закономерностей общественного развития, и означает единообразное понимание, применение, а также безусловное и точное выполнение советских законов и основанных на них других правовых актов всеми государственными органами, должностными лицами, гражданами и общественными организациями”. По существу же, понимание и использование общественных процессов и условий в законотворчестве имеют решающее значение для законности самих законов. Устаревшее законодательство подрывает законность так же, как и отсутствие норм по вопросам, для регулирования которых созрели общественные условия. Устаревшие законы отменяются.

 

В.И. Ленин, определяя меры по укреплению социалистической законности, на первое место выдвигал требование о едином понимании и применении законов на территории государства.

 

Третьим элементом режима законности в государстве является обеспечение режима законности, его гарантия, что проявляется в наличии специального аппарата для принудительной реализации законов. Нет смысла в государстве писать законы, которые не выполняются. Государство отличается тем, что свою волю, выраженную в законе, она реализует силой. В том числе силой всеобщего убеждения в справедливости этих законов.

 

Соотношение законности и дисциплины. Применяются термины “государственная дисциплина”, например, цен; “финансовая дисциплина” и т.д. Государственная дисциплина означает повиновение порядкам и правилам, установленным полномочными органами государства, основанным на законах, выполнение распоряжений начальников. Плановая, договорная, финансовая дисциплина являются условием реализации режима законности в соответствующих областях государственного управления.

 

2. Способы обеспечения законности. Соотношение проверки исполнения, контроля и надзора

 

По отношению к обеспечению законности все органы государства делятся на две группы:

 

а) те, для которых обеспечение законности составляет не основную для них функцию деятельности: весь аппарат управления, исполнительной власти, министерства, ведомства, администрации;

 

б) органы, специально созданные для обеспечения законности в государственном управлении. Это государственные инспекции и другие специальные органы.

 

Методов (Ю.М. Козлов) или способов (П.Т. Василенков) обеспечения законности в управлении три, правда, их соотношение и даже оценка наличия и содержания постоянно меняются, так как эти категории являются научными:

 

а) проверка исполнения,

 

б) контроль,

 

в) надзор.

 

По мнению Заменгоф З.М., контроль и надзор не отличаются. Проверка исполнения как способ обеспечения режима законности осуществляется всеми органами управления и всегда. Это текущий, регулярный контроль за деятельностью субъектов административного права со стороны управляющих субъектов государственной власти. При этом способе власти вмешиваются в оперативную деятельность подконтрольных субъектов, оценивают их деятельность с точки зрения ее целесообразности, могут отменять акты подкотрольного субъекта и применять дисциплинарные взыскания к подчиненным.

 

Контроль, — его содержание шире. Проверка исполнения является его элементом. Содержание контроля включает в себя анализ финансов—хозяйственной деятельности, при этом деятельность контролируемых субъектов оценивается не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности. Полномочия контролирующего органа в этом случае дисциплинарные. Имеется право отмены акта управления нижестоящего субъекта.

 

Отличие надзора от контроля в том, что надзорные органы выполняют свои функции всегда в отношении не подчиненных им субъектов. Их полномочия носят административный характер (например, применение штрафа). Но незаконный акт надзорный орган отменить не может, так как это полномочия контролируемой администрации; надзорный орган только деляет заключение о его незаконности. Надзор осуществляется прокуратурой (общий надзор) или специальными государственными инспекциями (административный надзор). Административный надзор сочетает в себе признаки контрольной и надзорной деятельности (право вмешиваться в оперативную деятельность, оценивать ее с точки зрения целесообразности, самостоятельно применять взыскания).