Государственное управление и исполнительная власть

 

Статус гражданина РФ определяется Конституцией РФ 1993 г., законом РСФСР от 28 ноября 1991 г. “О гражданстве РСФСР”; Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ, утвержденным указом Президента РФ от 10 апреля 1992 г., и другим законодательством.

 

В отношении гражданства физического лица известны два подхода: jus soli (юс соли) и jus sanguini (юс сангини), то есть право почвы и право крови. Право почвы характерно для стран с колонизацией завоеванных земель, в частности для стран Латинской Америке. Для России характерно право крови, то есть получение гражданства по происхождению. Различные концепции приводят к сложностям в конкретном проявлении административно-правового статуса гражданина. Встречаются лица без гражданства, а есть и лица с несколькими гражданствами. Так, выехавшие в Израиль российские граждане имеют двойное гражданство, с этим связаны их избирательные права, обязанность платить налоги и служить в армии России, что противоречит естественному пониманию сущности государства.

 

Конституция Российской Федерации провозглашает равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Она запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

 

Ю.М. Козлов в своих трудах часто называет гражданина объектом административного правоотношения. Это ошибка. Гражданин был объектом, когда являлся вещью, в рабовладельческом обществе. Тогда хозяин имел возможность продать раба без его согласия, как вещь. С тех пор никогда гражданин не является объектом, но он субъект, так как является носителем прав и обязанностей.

 

Можно выделить два случая административных правоотношений с участием гражданина: когда он выполняет указания властных субъектов и когда требует от властных субъектов соблюдения своих прав.

 

В отношении гарантий прав гражданина в административных правоотношениях особо надо отметить закон РФ от 27 апреля 1993 г. “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”, указ Президента РФ от 25 мая 1992 г. “О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования”.

 

Во исполнение указа Президента РФ от 13 марта 1997 г. № 232 “Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина РФ на территории РФ” издано постановление Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828 “Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации”. До завершения замены паспорта гражданина СССР на паспорт гражданина Российской Федерации консульским учреждениям Российской Федерации в государствах-участниках Содружества Независимых Государств постановлением Правительства РФ от 24 июня 1998 г. № 635 представлено право вклеивания фотокарточки на страницы паспорта гражданина СССР образца 1974 г. гражданам РФ, проживающим на территории государств-участников СНГ.

 

В качестве новой и специфичной гарантии прав гражданина РФ федеральным конституционным законом РФ № 1-ФКЗ 1997 г. учреждена должность Уполномоченного по правам человека.

 

Статус граждан в РФ сильно различается из-за льгот отдельным их категориям, предоставляемых на всех уровнях государственной иерархии. Так, льготных категорий населения в Москве (для распределения более дешевых продуктов) насчитывается 34: пенсионеры, инвалиды, ветераны, малолетние узники концлагерей и т.д. В то же время право есть равная мера к неравным лицам, не может называться правом режим, когда для каждой личности установлен различный статус.

 

4. Правовой статус иностранных  граждан и лиц без гражданства

 

Основными актами, устанавливающими правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации являются Конституция РФ (ст. 62, 63), Закон СССР о правовом положении иностранных граждан в СССР (Ведомости Верховного Совета СССР, 1981, № 26, ст. 836), а также Правила пребывания иностранных граждан в СССР (СП СССР, 1991, № 12-3, ст. 55) и Правила транзитного проезда иностранных граждан через территорию СССР, утвержденные постановлением Совета Министров СССР от 10 мая 1984 г. Рядом актов города Москвы введен особый порядок пребывания в городе Москве граждан, постоянно проживающих за пределами России.

 

Прибывающим на срок свыше 3 месяцев визу на въезд выдает дипломатическое представительство и консульские учреждения. Иностранцы обязаны подчиняться законам Российской Федерации при нахождении на территории РФ. Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, если иное не предусмотрено федеральными законами или международными договорами РФ. Они не служат в армии, не имеют права замещать ряд должностей в государственном аппарате. Указом от 13 сентября 1991 г. № 121 “О группе экспертов Президента РСФСР” Президент РСФСР Б.Н. Ельцин предоставил иностранным советникам определять основные параметры перестройки в России. Платная работа иностранца в государственном аппарате, это всегда повод для обвинения такого гражданина в работе на иностранную разведку со стороны своего собственного государства. Поэтому существует понятие, например, “почетного консула”, местного гражданина, выполняющего функции иностранного государства, но бесплатно.

 

Имеются изъятия из Закона СССР о статусе иностранцев для граждан СНГ.

 

Тема 5

 

Коллективные субъекты административного права

 

1. Понятие органа исполнительной  власти

 

Понятие органа исполнительной власти производно от принципа разделения властей, а содержание этого понятия определяется свойствами исполнительной власти. Орган исполнительной власти относится к государственным органам и в этом своем качестве отличается от органа исполнительной власти местного самоуправления, а также исполнительных органов предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений. Функциональное назначение первых — осуществление исполнительной и распорядительной деятельности по руководству хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества. Для выполнения возложенных функций органы исполнительной власти наделены государственно-властными полномочиями, реализуемыми ими в характерных для этих органов правовых формах.

 

Органы исполнительной власти как государственные органы — это организации, наделенные государственно-властными полномочиями. Они наделены ими для осуществления руководства государственными предприятиями, учреждениями, населением, а также для выполнения иных специальных задач. Признаки государственных органов:

 

а) создаются государством;

 

б) обладают государственно-властными полномочиями;

 

в) действуют от имени государства;

 

г) их действия обеспечиваются всеми средствами государства, в том числе принуждением к исполнению их распоряжений.

 

Совокупность государственных органов составляет государственный аппарат.

 

Законом Российской Федерации “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках” запрещено совмещение функций органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, и, наоборот, наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

 

Органы исполнительной власти в своем большинстве формируются при решающем участии Президента РФ и уполномоченных субъектов исполнительной власти, не подотчетны и не подконтрольны органам представительной власти. Издание правовых актов в пределах представленной компетенции — основное средство направляющего воздействия этих органов на функционирование исполнительной власти и деятельность управляемых субъектов административного права.

 

Органы исполнительной власти имеют значительные возможности влиять на правотворческую деятельность представительных органов (право законодательной инициативы Правительства РФ, право подписи и возвращения на повторное рассмотрение правовых актов, предоставленное главам администраций краев, областей и др. субъектов). Органы исполнительной власти находятся на бюджетном финансировании. Они являются юридическими лицами гражданского права.

 

Государственный орган необходимо отличать от государственных предприятий и учреждений.

 

Государственные предприятия — организации, целью и результатом деятельности которых является достижение определенного хозяйственного эффекта, в области производственно-хозяйственной деятельности, не связанной с осуществлением властных полномочий (заводы, магазины и т.д.).

 

Государственные учреждения — организации, цели которых связаны с осуществлением задач в области социально-культурной или административной деятельности, но не имеющие производственно-хозяйственного назначения (школы, больницы ...).

 

Венедиктов, а также В. Лаптев не различают (социалистические) государственные предприятия и государственные органы.

 

Административная право и дееспособность государственного органа управления заключается в его компетенции, которая представляет собой совокупность задач, функций, прав и обязанностей, форм и методов их работы. Тот или иной объем государственной деятельности, возложенный на данный орган, или круг вопросов, предусмотренный правовым актом, который правомочен разрешать орган, называется компетенцией органа. Компетенция может быть типовая (министерство) и индивидуальная (специальный комитет); общая и специальная (отраслевая и межотраслевая).

 

Структура — второе различие государственных органов друг от друга. Она отражает распределение компетенции данного органа между его структурными подразделениями, составными частями. Орган государственного управления обладает структурой и штатами. У должностного лица структуры нет. Структура органа также бывает типовой и индивидуальной. Выделяют три типа построения структуры органа: линейный, функциональный и смешанный. Основная структурная единица — должность.

 

Штаты органа - это численность коллектива государственного органа, определяемая штатным расписанием. В каждом организационном положении существуют оптимальные размеры такого типа коллективов и задачей теории является изучение объективных условий, детерминирующих эти размеры. Факторы, влияющие на определение структуры и штатов органов государственного управления, в том числе территориальный, определяет звенность аппарата. Среди других нормируемых государством факторов — нормы времени, нормативы численности, нормы управляемости. Вместо сокращения штатов происходит их рационализация. В результате всех постоянных сокращений государственный аппарат всегда увеличивался.

 

Таким образом, орган государственного управления представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет определенную компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом или другим правовым актом, обладает определенным методом в работе, наделена полномочиями выступать по поручению государства, и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять руководство хозяйственным социально-культурным и административно-политическим строительством.

 

2. Президент Российской Федерации

 

Статус Президента РФ имеет конституционный характер. Иное законодательство РФ о Президенте (о выборах, о статусе) было отменено после октябрьского 1993 г. расстрела парламента.

 

Конституция 1993 года называет Президента главой государства и выводит его должность за пределы трехзвенной системы разделения властей (ст. 11, 80 Конституции). Так же, как и во Франции, Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ (ст. 83-б Конституции РФ), имеет собственный аппарат.

 

В систему органов Президента входят Совет Безопасности Российской Федерации (ст. 83-ж Конституции), введенный по образцу США, Администрация Президента РФ (ст. 83-и Конституции). В составе администрации Президента действует Совет обороны Российской Федерации, Территориальное управление, Канцелярия, Управление кадров и другие. Часть из них регулируется указом Президента РФ от 13 августа 1996 г. № 1164 “Об образовании подразделений Администрации Президента Российской Федерации”. Действуют отдельные должности: советники, пресс-секретарь Президента РФ.

 

При Президенте создано множество органов, например, Главное управление казачьих войск при Президенте РФ.

 

Учрежден институт представителей Президента Российской Федерации в краях, областях, городах Федерального значения, автономной области, автономных округах. Провозглашается, что это делается с целью обеспечения единства государственной политики и деятельности органов исполнительной власти РФ, повышения эффективности взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами субъектов Российской Федерации. Однако при нормальных условиях весь государственный аппарат предназначен для обеспечения функций государства, создание дополнительной системы органов является показателем его неработоспособности. Статус представителя Президента РФ определяется Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 5 февраля 1993 г. № 186. Он напоминает статус префекта во Франции.

 

Президент РФ назначает и освобождает от должности высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации (ст. 83-л Конституции), является верховным главнокомандующим Вооруженных Сил РФ (п. 1 ст. 87 Конституции), вводит в случае необходимости военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (п. 2 ст. 87 Конституции). Вводит чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 88 Конституции РФ).

 

Президенту непосредственно подведомственны наиболее важные федеральные органы. Если в их перечне, содержавшемся в приложении к указу Президента РФ от 19 января 1994 г., № 66 включались 8, то в настоящее время, в соответствии с указом Президента РФ от 30 апреля 1998 г. № 483, их перечень расширился и включает 13 из 61, а именно: