Государственное управление и исполнительная власть

 

В административном праве Российской Федерации по критерию их правовой природы такими источниками являются законодательство в широком смысле слова, судебная и административная практика (прецедент), административный договор. Среди законодательных актов:

 

• Конституция Российской Федерации 1993 г.;

 

• Федеральные законы, законы Российской Федерации;

 

• Нормативные указы Президента РФ;

 

• Нормативные постановления Правительства РФ;

 

• Нормативные акты государственных комитетов, министерств, комитетов, служб, агентств и иных федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации;

 

• Подобные же акты на уровне республик;

 

• Подобные же акты на уровне иных субъектов Российской Федерации.

 

Нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления,

 

Межгосударственные соглашения могут быть источником административного права;

 

Источником административного права, по мнению Ю.М. Козлова, являются нормативные акты руководителей государственных корпораций, концернов, объединений и предприятий.

 

Среди важнейших актов по вопросам административного права: Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, принятые Верховным Советом СССР 23 октября 1980 г.

 

Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, принятый 20 июня 1984 года (в дальнейшем — КАП РСФСР).

 

Общее положение о юридическом отделе (бюро), главном (старшем) юрисконсульте, юрисконсульте министерства, ведомства, исполнительного комитета Совета депутатов трудящихся, предприятия, организации, учреждения, утвержденное постановлением Совета Министров СМССР от 22 июня 1972 г. № 467.

 

Прецедент в качестве источника административного права проводится Конституционным судом Российской Федерации в ряде его постановлений. В то же время большинство ученых не признают прецедент источником права в советской системе права, к каковой до сих пор относится и право Российской Федерации.

 

Административный договор в качестве источника административного права, доктринально не признаваемый, в ряде нормативных актов закреплен. Например, в договоре найма на военную и иную государственную службу; в договоре о приватизации государственного предприятия; примерном договоре на предоставление интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доля, вклады) которых закреплена в федеральной собственности и т.д.

 

Из-за многообразия источников административного права для обеспечения удобства пользования законодательством, а также для единообразия правоприменительной практики требуется их систематизация и кодификация.

 

Тема 3

 

Административно-правовые нормы и административно-правовые отношения

 

1. Понятие административно-правовой  нормы

 

Административно-правовую норму можно определить как устанавливаемое государством правило поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления.

 

Более точное определение административно-правовой нормы слагается из 6 элементов: это правило поведения, установленное или санкционированное государством, неоднократного применения, распространяющееся на неопределенный круг лиц, применяемое в сфере государственного управления и обеспечиваемое принудительной силой специально созданных для этого государственных органов.

 

За соответствующими субъектами исполнительной власти действующим законодательством закреплены полномочия по самостоятельному установлению правовых норм. Налицо административное нормотворчество, — пишет Козлов Ю.М. Термины делегированное законодательство и делегирование полномочий у нас не применяется.

 

Законотворчество — установление правил, а издание распоряжения во исполнение нормы закона называется актом управления, он не является источником права, поэтому и судебное решение, по мнению большинства юристов, не является источником права.

 

Часть ученых считает, что нормы административного права, содержащиеся в различных источниках права, не равнозначны по своей юридической силе, существует иерархия административно-правовых норм. Я, напротив, считаю, что юридическая сила у любого предписания властного характера одинакова, ибо законное предписание одинаково исходит от государства и одинаково обязательно для исполнения; различие компетенции властного субъекта говорит только о круге общественных отношений, влиять на которые он уполномочен государством, но не о юридической силе его указания. Законные указания различных компетентных органов и должностных лиц обладают равной юридической силой, ибо исходит от государства.

 

Ю.М. Козлов утверждает, что обычно нормы закона не имеют прямого действия, в то время как другие ученые настаивают на прямом выполнении правил, закрепленных в конституции. Например, тайна телефонных переговоров в конституции закреплена и, по мнению первых ученых, действует после издания акта применения нормы закона, после издания правоприменительного акта органом исполнительной власти, по мнению других — дублирования или разъяснения норм закона подзаконными актами не требуется; закон действует непосредственно.

 

Общие принципы права можно назвать нормой только для законодателя. Например, ст. 22 Конституции РФ 1993 г. закрепляет личную неприкосновенность, а действующее законодательство регламентирует порядок применения к физическому лицу санкционированного государством насилия. Принципы — это общие идеи, выражающиеся в одной или ряде норм права. Непосредственного правового содержания для управляемых субъектов они не имеют.

 

Административно-правовые нормы обычно императивны, что выражается:

 

 

в односторонности содержащихся в них юридически-обязательных волеизъявлений полномочных субъектов исполнительной власти (государственного управления); согласие управляемых субъектов не требуется,

 

нарушение такой нормы влечет ответственность перед государством. Форма ответственности также предусматривается в нормах административного права.

 

Административно-правовые нормы можно разделить на запрещающие, обязывающие и уполномочивающие. Сейчас, как считают некоторые юристы, должны превалировать не нормы прямого властвования, а дозволительные, побудительные, стимулирующие и т.д.

 

Структура административно-правовой нормы традиционна: гипотеза, диспозиция и санкция. Гипотеза — это условие применения нормы (например, достижение определенного возраста). Диспозиция— это предписания, запреты и дозволения. То есть конкретное поведение, урегулированное правовой нормой. Санкция — это последствие закрепленного в диспозиции действия. Санкция и ответственность, таким образом, не одно и то же. Санкция — это структурный элемент правовой нормы, а ответственность — применение санкции. Например,

 

ПДД — гарантия безопасности...	Переход улицы на запрещающий сигнал	Влечет применение штрафа...
гипотеза	диспозиция	санкция

 

Особенностью административно-правовых норм является частая неполнота правовой нормы, отсутствует либо гипотеза, либо санкция. Например, в расписании занятий нет санкции за его неисполнение, однако нельзя сказать, что наказания за нарушение этой правовой нормы не последует, просто санкция содержится в этом случае в другой норме, правилах обучения в учебном заведении.

 

2. Виды административно-правовых  норм

 

а) По юридическому содержанию административно—правовые нормы различаются материальные и процессуальные, однако различия между ними не всегда последовательно понимаются. Ю.М. Козлов соотносит их как нормы, закрепляющие статику и динамику государственного управления. Он считает, что назначение процессуальных административно-правовых норм “сводится к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права”. По нашему же мнению, материальные нормы права — это нормы, закрепляющие конкретные права и обязанности субъекта права, а процессуальные регулируют процедуру разрешения споров, вытекающих из административно-правовых отношений.

 

б) По конкретному юридическому содержанию административно-правовые нормы классифицируют на:

 

• обязывающие,

 

• запрещающие,

 

• уполномочивающие,

 

• стимулирующие,

 

• рекомендательные

 

в) По своему территориальному масштабу нормы подразделяются на:

 

• общефедеральные,

 

• устанавливаемые субъектами федерации.

 

г) По объему регулирования нормы могут быть:

 

• общими,

 

• межотраслевыми,

 

• отраслевыми,

 

• местными.

 

3. Понятие административно-правовых  отношений

 

Право выполняет свою регулирующую функцию через отношения субъектов. Таким образом, правовые отношения в административном праве имеют те же черты, что и отношения в праве вообще, но с коррекцией на управленческие отношения и на некоторые особенности их применения.

 

Под административно-правовым отношением понимается урегулированное административно—правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.

 

Отношения бывают вертикальными и горизонтальными, материальными и процессуальными.

 

4. Особенности административно-правовых  отношений

 

В общем виде они сформулированы Ю.М. Козловым и в концентрированном выражении ими являются:

 

1) Это властеотношение, отношение по поводу реализации  государственной власти;

 

2) Наличие специального  субъекта управления, наделенного  государственно-властными полномочиями; неравенство субъектов;

 

3) Эти отношения складываются преимущественно в особой сфере государственной и общественной жизни — в сфере государственного управления, то есть в сфере исполнительной власти;

 

4) Наличие обязательной  стороны, без стороны наделенной  государственно-властными полномочиями нет и административно-правового отношения. Гражданин не может быть стороной административного правоотношения по отношению к другому гражданину;

 

5) Это организационные  отношения;

 

6) Возникают по инициативе  любой стороны, согласие другой  стороны не требуется; в том числе по инициативе гражданина, например, когда он требует от властей исполнения своих прав на пенсию, например.

 

7) Споры разрешаются  преимущественно в порядке подчинения;

 

8) Ответственность стороны-нарушителя  наступает перед государством, а не перед другой стороной, как в гражданских отношениях.

 

5. Состав административно-правового  отношения

 

Для административного права характерен состав правоотношения, аналогичный составу правонарушения. Он выражен в прямой законодательной форме в ст. 10 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Право наиболее характерным образом проявляется именно при его нарушении, тогда принудительный его характер реализуется наглядно.

 

В соответствии со ст. 10 КАП в состав проступка входят следующие элементы, свидетельствующие о правонарушении только в своей совокупности:

 

 

Субъект права — это носитель прав и обязанностей. В административном праве Российской Федерации в качестве субъекта выступают органы исполнительной власти, должностные лица, граждане, общественные организации. В структуре статуса имеются элементы: административная правоспособность, административная дееспособность, права, обязанности, национальность (гражданство) и др.

 

Субъективная сторона административного правоотношения выражается в отношении субъекта к своему правоотношению, воля, умысел, вина. В последнее время появились ученые, утверждающие, что административная ответственность может наступать и при отсутствии вины, так как законодательство, особенно в финансовых отношениях, прямо предусматривает ответственность за налоговые правонарушения организаций вне зависимости от их вины.

 

Объект — предусмотренный законодательством круг охраняемых общественных отношений. Конкретный объект — предмет правоотношения. Объектом административно-правового отношения являются все разновидности связей субъекта сгруппированных наиболее четко в разделах Кодекса РСФСР об административных правоотношениях: общественный порядок, отношения по охране здоровья, чести и достоинства гражданина.

 

Объективная сторона — внешнее проявление данного правоотношения: действие или бездействие. Объективная сторона административного правоотношения проявляется во вне в виде реального действия или бездействия субъекта права (когда он явно выраженно обязан к совершению каких-либо действий, а не тогда, когда он только замыслил какие—либо действия).