Государственное управление и исполнительная власть

 

 

Непоследовательность Конституции РФ 1993 года проявляется в чисто утилитарном характере концепции разделения властей. Так, ст. 10 Конституции РФ гласит: “Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную”. А в следующей статье вместо этих трех властей указываются уже 4: Ст. 11 п. 1 гласит: “Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации”. То есть Президент уже выделился в четвертую ветвь власти. А ст. 129 Конституции добавляет и систему органов Прокуратуры, то есть и пятой власти, однако в конституции эта статья находится в главе, посвященной судебной власти. Государственный банк вообще не отнесен ни к какой ветви власти и характер его властных функций теоретически неопределен. Отдельную главу Конституция отводит, по-видимому, и еще шестой власти — местному самоуправлению.

 

Поэтому государственное управление по своему назначению и представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть (Ю.М. Козлов. в: Административное право Российской Федерации, часть 1. — М.: “Теис”, 1994, стр. 13).

 

Административное право изучает деятельность исполнительных властей, в то время как деятельность законодательных властей изучает государственное или конституционное право.

 

Тема 2

 

Предмет и метод административного права Российской Федерации

 

1. Предмет административного права

 

В структурном отношении правовая система состоит из отдельных правовых норм, правовых институтов (совокупности норм, регулирующих сходный круг правоотношений) и отраслей права. Отрасли права выделяются по двум признакам: предмету и методу. Предмет отрасли права составляет круг общественных отношений, регулируемых данной отраслью; входящие в него общественные отношения отличаются принципиальной однородностью. По предмету правового регулирования в основном и проводится разграничение между различными отраслями права.

 

Административное право представляет собой отрасль правовой системы Российской Федерации, которая призвана регулировать общественные отношения в сфере государственного управления, то есть в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях Российской Федерации. Поскольку управление может осуществляться не только по государственной линии, то не все общественные отношения, по своей природе являющиеся управленческими, могут быть отнесены к предмету административного права.

 

Административное право фактически выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций, методов и полномочий, возлагаемых Конституцией и действующим законодательством Российской Федерации на субъектов исполнительной власти, функционирующих в рамках разделения властей. Данную область общественных отношений традиционно называют сферой государственного управления.

 

Для правильного понимания предмета административного права необходимо учитывать ряд важных обстоятельств:

 

1) чтобы избежать превращения  сферы государственного управления в совокупность проявлений любой общественно значимой деятельности, границы административного права определяются, прежде всего, наличием специальных субъектов — органов исполнительной власти (исполнительных органов);

 

2) административное право регулирует те отношения с участием соответствующих субъектов исполнительной власти, которые складываются по поводу осуществления ими возложенных именно на них управленческих функций;

 

3) управленческими по  своей сути могут быть общественные отношения, входящие в предмет трудового, финансового и даже гражданского права, что, однако, не исключает их из механизма административно-правового регулирования.

 

Важные особенности административных отношений связаны, во-первых, с функционированием органов местного самоуправления, наделяемыми уже конституцией рядом функций государственного характера, хотя местное самоуправление и не признается Конституцией (ст. 12) государственной системой органов. Такую же функцию продолжают играть и профсоюзы; во-вторых, отношения между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления не могут быть исключены из числа управленческих; в-третьих, управленческие отношения государственно-властного характера, то есть административные, имеются и в функционировании органов законодательной и судебной ветвей власти.

 

Таким образом, административное право — отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании — в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности).

 

2. Метод административного права

 

Метод правового регулирования отражает характер связей субъектов. Метод является вспомогательным способом отличия отраслей права.

 

Многообразие структурных связей в аппарате государственного управления может быть сведено к трем их типам. При характеристике управленческих отношений в целом и структурных связей в аппарате в частности обычно прибегают к геометрической образности, к терминам “горизонтальный” и “вертикальный”. Предпочтительнее все же пользоваться организационными терминами. Распространенным понятиям “вертикальных” и “горизонтальных” связей соответствуют понятия “субординационные” и “координационные”. Третий тип связей — реординационные (Курашвили Б.П.). Эти отношения опосредствуются в наиболее типичных отраслях права — административном и гражданском, для определения метода построения которых часто применяют иную терминологию: метод административный (или метод власти и подчинения) и метод гражданско-правовой.

 

	Отношения субъектов	Нормы права	Положение сторон	Метод
Административное право	Субординация (Подчинение)	Императивные	Неравенство	Власти и подчинения
Гражданское право	Координация (Согласование)	Диспозитивные	Равенство	гражданско-правовой

 

В административном праве различают следующие связи субъектов:

 

• подчиненность (вертикальная, горизонтальная),

 

• координация

 

• подконтрольность,

 

• подведомственность.

 

Властность административно-правового метода регулирования общественных отношений выражается не столько в подчиненности одной стороны другой, сколько в односторонности и юридической обязательности предписаний соответствующего субъекта управления.

 

В науке предлагался и “диагональный” метод правового регулирования. Академик В.В. Лаптев высказал мысль о принципиальной тождественности правового статуса промышленных министерств и предприятий и о замене отношений между ними, основанных на “власти — подчинении”, хозяйственными, или имущественными, отношениями эквивалентно-возмездного характера (хозрасчетными). По нашему мнению, реализация власти не является предпринимательством, ибо от предписания власти нельзя уклониться.

 

Причем одновременно любая отрасль российского права использует в качестве средств правого регулирования, следующие три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения. Суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему:

 

а) установление определенного порядка действий

 

б) запрещение определенных действий

 

в) предоставление возможности выбора их вариантов должного поведения, предусмотренного административно-правовой нормой

 

г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению.

 

Во всех вариантах регулирующего воздействия, изучаемого административным правом, оно проявляет себя властно, независимо от конкретной формы выражения властности. Административное правоотношение — это властеотношение.

 

Различие административного и государственного права — и по предмету, и по методу.

 

Различие административного и гражданского права — по методу, предмет, имущественные отношения во многом совпадает.

 

Административное и трудовое право различаются. Административное и финансовое право отличаются только по искусственно выделенному предмету, а метод един.

 

Таково же соотношение и административного с земельным правом.

 

Одно серьезное замечание можно сделать по поводу публикации в Собрании законодательства Российской Федерации (СЗ РФ, 1997, № 1, ст. 119) Общеправового классификатора отраслей законодательства, редакция которого подготовлена Главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации в соответствии с указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2171. Этот классификатор не содержит отрасли Административного права. Слово “административный” упоминается однажды, в разделе 420 000 000 “Законодательство об административных правонарушениях”. Все же правоотношения, традиционно составляющие предмет административного права, разбиты на различные отрасли законодательства, например, Законодательство о финансах и кредите, Законодательство о промышленности, Таможенное законодательство и т.д. Представляется, что данный классификатор не учитывает по-прежнему социалистической системы права в Российской Федерации и построен на принципах англосаксонской системы права.

 

3. Система административного права  Российской Федерации

 

Система — совокупность элементов, находящихся в таких связях, единство которых приводит к новому качеству. Правовая система состоит из отраслей, институтов и норм права. Система права основана на делении права на публичное и частное. Административное право относится к публичным.

 

Функции государства имеют прямое отношение как к структуре государственного аппарата, так и к структуре курса административного права.

 

Общепризнанным для системы курса административного права является в Российской Федерации его деление на две части, общую и особенную, а каждая часть делится на правовые институты и области деятельности государства в соответствии с его функциями. Общая часть включает в себя следующие институты административного права: принципы, субъекты, нормы, отношения, акты, формы и методы управленческой деятельности, ответственность, административно—процессуальную деятельность, обеспечение законности в управлении.

 

Особенная часть типично состоит из разделов, касающихся управления экономикой, управления социально-культурной деятельностью, управления административно-политической сферой.

 

К управлению экономикой относятся такие виды деятельности, как государственное управление промышленностью, сельским хозяйством, строительством и жилищно-коммунальным хозяйством, коммуникациями, использованием и охраной природных ресурсов, торговлей, финансами и кредитом, внешнеэкономической деятельностью.

 

К управлению социально-культурной сферой относятся управление образованием, здравоохранением, наукой, культурой, в области социальной защиты граждан.

 

К управлению административно-политической сферой относятся управление обороной, управление безопасностью, управление внутренними делами, иностранными делами, юстицией.

 

Ряд ученых выделяет также межотраслевое управление, управление в области внешних сношений. В этом случае к межотраслевому управлению относят управление государственным планированием, в области финансов, кредита и ценообразования, управление учетом и статистикой, управление материально-техническим обеспечением, управление в области труда и социальных вопросов. В таком случае к управлению внешними сношениями относят управление в области иностранных дел, в области внешних экономических отношений, управление в области культурных связей. Теперь можно было бы к этой сфере относить и управление в области интеграционных связей СНГ. В перспективе предусматривается выделение еще одной части, а именно — “Административно-процессуальное право”, место которой между двумя нынешними частями.

 

Структура курса административного права в буржуазных государствах принципиально строится по иному принципу. В связи с основными постулатами государственной организации буржуазного общества, государство выполняет в первую очередь правоохранительную функцию и функцию сбора налогов. В этом случае структура курса административного права в особенной ее части состоит их тех же элементов, что и приведенная выше, но на первом месте называются административно-политические функции государства: управление армией, полицией, безопасностью, идеологией. Управление или вмешательство государств экономику стоит на последнем месте. Именно по такой структуре построены последние учебники: Д.Н. Бахраха.

 

4. Источники административного  права

 

Источниками права являются акты компетентных государственных органов, устанавливающие или санкционирующие нормы права, или внешние формы выражения правотворческой деятельности государства, с помощью которых воля законодателя становится обязательной для исполнения.