Государственное управление и исполнительная власть

 

Эта обычная 4-х звенная структура правоотношения в ст. 10 КАП РСФСР венчается упоминанием о законе, ибо без закона нет и права. Таким образом, формируется 5-ти звенная структура правоотношения. Сторонники 4-х звенной структуры правоотношения считают, что без наличия закона и вообще нет возможности говорить о правоотношении, наличие закона презюмируется. Тем не менее текст КАП РСФСР позволяет говорить о 5-ти звенной структуре статуса субъекта, установленной в законе.

 

Тема 4

 

Субъекты административного права

Граждане

 

1. Понятие субъекта административного  права

 

Субъект права в общей теории государства и права — носитель прав и обязанностей, участник правовых отношений. Всякое действие юриста при анализе правоотношения начинается с определения статуса субъекта, с паспорта гражданина, устава организации, положения о соответствующем органе государственного управления или должностного лица.

 

Происхождение субъекта права связано, по мнению К. Маркса, с развитием товарообмена. В обществе товаропроизводителей “продукт труда приобретает свойство товара и становится носителем стоимости”, в то же время, — добавляет Пашуканис, — “человек приобретает свойство юридического субъекта и становится носителем права”. Современные ученые считают такую сугубо материалистическую позицию марксизма в отношении субъекта права антигуманной, так как человек рассматривается марксистами субъектом права в прямой связи с его стоимостью, а не в связи с его неотъемлемыми правами человека как биологической особи.

 

Применительно к административному праву субъектом права можно назвать лицо, вступающее в административные правоотношения.

 

Характеристика статуса субъекта права вообще, и административного в частности, состоит из ряда элементов, которые отражают правосубъектность, только в своей совокупности. К этим элементам относятся:

 

а) структура статуса, включающая в себя правоспособность, дееспособность, права, обязанности, гражданство;

 

б) содержание статуса: в данном случае, содержанием являются отношения властного характера, административные отношения;

 

в) механизм регулирования статуса, включающий в себя принципы правового статуса, гарантии прав, способы защиты и реализации прав, ответственность.

 

Административная правоспособность означает закрепленную нормами права возможность субъекта права вступать в административно-правовые отношения, его способность быть субъектом права, то есть иметь права и нести соответствующие обязанности. Как пишет П. Стучка: “Понятие правоспособности теснейшим образом связано с понятием субъекта права. Правоспособность по общему правилу не является особым качеством человека в силу того, что он человек, и даже не в силу того, что он гражданин государства, а в силу существования о том закона, нормы права. Даже наиболее решительная буржуазная революция, Великая французская, которая дала победу так называемому естественному праву, признающему формальное равноправие в силу рождения, формальную свободу и равенство провела далеко не полно. Остался целый ряд ограничений правоспособности...”. Современные ученые не связывают наличие правоспособности с этими обстоятельствами, а считают, что правоспособность гражданина возникает с момента рождения и прекращается смертью, а правоспособность органов государства и иных коллективных субъектов административного права начинается с установленной законом формой их появления как субъекта права: с принятием положения, регистрацией, изданием иного акта управления, и заканчивается в сроки, определяемые законодательством или этими же документами. Случай советского периода права в отношении постановки на учет для получения жилья не родившегося ребенка в качестве доказательства правоспособности гражданина и до его рождения — спорный.

 

Административная дееспособность — это фактическая возможность практической реализации предоставленных субъекту прав и выполнения возложенных на него обязанностей в сфере государственного управления. Возникает и прекращается в соответствии с различными ее сроками, установленными законодательством. Для гражданина она наступает, как правило, при достижении определенного возраста. Например, в армию гражданин может быть призван только с 18-летнего возраста, ранее он правоспособен, но недееспособен в отношении данного правоотношения.

 

Иногда праводееспособность раскрывается через правосубъектность, тем более, что в отношении государственных органов и должностных лиц время возникновения и прекращения административной правоспособности совпадает со временем возникновения и прекращения их дееспособности.

 

Права и обязанности субъектов административного права меняются в зависимости от воли законодателя. Поэтому правовой статус субъекта административного права в отношении этого его элемента необходимо определять именно на дату анализируемого правоотношения.

 

Гражданство, а возможно, и национальность, также влияют на статус, правовое положение субъекта права. Гражданство имеют не только граждане, но и юридические лица, по месту регистрации которых, или по иным критериям международного частного права, применяются нормы права, естественно имеющие характеристики соответствующего государства, где эта регистрация производится. То же относится и к области публичного права. В советской литературе, да и в современной также, понятия гражданства лица публичного права не существует, не выработано. Гражданство как элемент статуса признают не все ученые, так, Петров Г.И. считает, что иностранцы и лица без гражданства также вступают в отношения с Советским государством, а Мальцев Г.В. считает, что гражданство лишь обогащает права и обязанности, повышая степень их реальности. Национальность влияет на статус гражданина в тех случаях, когда законодательством для некоторых малочисленных или по иному основанию выделяемых народов установлены особые условия реализации их правоспособности, что, конечно же, противоречит конституционному принципу равноправия граждан.

 

Ответственность субъектов административного права является естественным проявлением правосубъектности. Однако признаются субъектами права и некоторые образования, не имеющие ответственности. Пашуканис писал: “Общепринято, что государство не несет ответственности при отправлении им законодательных функций. Издание закона, нарушающего интересы и даже права частных лиц, ответственность государства за собой не влечет. Такова позиция не только советского права, но в известной мере и буржуазных правовых систем. Так, например, Франция, установив в 1835 году табачную монополию и нарушив этим в сильной степени интересы частных лиц, не сочла нужным установить им выплаты компенсации, и, несмотря на это очевидное нарушение права собственности, государство никакой ответственности не понесло”. Таким же образом обстоит дело и в современной Российской Федерации, где государство в целом не отвечает за задержки зарплаты или ущерб гражданам от приватизации.

 

2. Виды субъектов административного  права

 

Классификация по видам должна нам дать понимание структуры и взаимосвязей субъектов права в административно-правовых отношениях. При этом под субъектами административного права понимаются физические лица или организации, которые в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации могут быть участниками (сторонами) регулируемых административным правом управленческих общественных отношений.

 

Классификация органов дает возможность изучить особенности организации и деятельности органов государственного управления, а также помогает установить закономерности во взаимосвязях отдельных органов. Она создает основы для стандартизации и унификации статуса органов исполнительной власти.

 

Д.Н. Бахрах проводит классификацию субъектов административного права по критерию внутренней их структуры на коллективные и индивидуальные субъекты. Раньше ученые находили лиц физических и юридических.

 

Индивидуальными субъектами административного права являются:

 

• граждане Российской Федерации;

 

• иностранные граждане и лица без гражданства;

 

• должностные лица (государственные служащие);

 

Коллективными субъектами являются:

 

• органы исполнительной власти (государственного управления);

 

• государственные предприятия, учреждения и организации;

 

• негосударственные предприятия, учреждения и организации;

 

• органы местного самоуправления;

 

• муниципальные предприятия, учреждения и организации;

 

• фонды;

 

• общественные объединения;

 

• религиозные объединения;

 

• совместные и иностранные предприятия, учреждения и организации.

 

Государственные организации — органы исполнительной власти (государственного управления), государственные предприятия, учреждения и их объединения (концерны, корпорации...), а также структурные подразделения органов исполнительной власти, — наделены собственной компетенцией.

 

Негосударственные организации — это общественные объединения (партии, союзы, общественные движения и т.д.), трудовые коллективы, органы местного самоуправления, коммерческие структуры, частные предприятия и учреждения.

 

В последнее время ученые стали рассматривать Российское государство в целом субъектом административного права. Однако государство в качестве субъекта административного права является носителем административной правоспособности, а административная дееспособность приходится на долю представляющих его органов исполнительной власти или управления, в отличие от граждан, сочетающих в себе оба эти юридические качества.

 

Категория юридического лица публичного права пока к административным отношениям не применяется, хотя административная ответственность юридических лиц законодательством Российской Федерации уже установлена, особенно в области налоговых отношений.

 

Должностные лица. В отдельных случаях законодательство наделяет административными полномочиями не орган, а отдельных государственных служащих. Так, в соответствии с КАП РСФСР (ст. 203) применять административные взыскания в органах внутренних дел имеют право только два должностных лица: начальник отделения милиции и заместитель начальника отделения милиции.

 

Общественные объединения как субъекты административного права — этот вопрос был актуальным при представлениях коммунистов об отмирании государства и передаче его функций общественным организациям. Наиболее типичным примером является Добровольная народная дружина, которая, якобы не изменяя своего статуса добровольной общественной организации, наделена была полномочиями применять принуждение к гражданам, не являющимся ее членами. В настоящее время наблюдается непоследовательность государственной политики по отношению к административным полномочиям общественных организаций. Так, в ст. 3, п. 2 Конституции РФ 1993 года записано: “Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления”. Здесь государственные органы и органы местного самоуправления равновопоставлены, хотя в ст. 12 Конституции органы местного самоуправления называются негосударственными образованиями, следовательно, не обладающими государственно-властными полномочиями, о которых речь идет в цитированной статье 3. В Уставе города Москвы есть статьи, прямо закрепляющие статус мэра Москвы и как главы субъекта Российской Федерации, города Москвы, и как главы органа местного самоуправления.

 

Администрация государственных предприятий, учреждений и организаций выделяется учеными (Б.М. Лазарев) как самостоятельный субъект административного права с властными полномочиями, в отличие от предприятия в целом, поскольку предприятие в целом выступает субъектом административного права, лишь когда выполняет указания властных органов и подчиненных субъектов оно не имеет.

 

Органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией 1993 г. “не входят в систему органов государственной власти” — ст. 12 Конституции, следовательно субъектами административного права они могут быть лишь как подчиненные субъекты административно—правового отношения. Однако я не могу с этой конституционной формулой согласиться, поскольку в материалистическом понимании истории, вся государственная машина создана для организации жизни в обществе, непосредственного воздействия на население. Большая часть потребностей гражданина и общества (в жилье, пенсии и т.д.) решается на самом низком уровне социальной иерархии, государство осуществляет свое предназначение регулировать поведение граждан через свои органы, и разрыв всей иерархии на самом ее нижнем уровне, переименование этого уровня в негосударственный искусственно разрывает всю структуру государства, противоречит историческому месту государства в общественной жизни. На практике для преодоления этой конституционной путаницы понятий происходит юридическая делегация со стороны государственных органов органам местного самоуправления принадлежащих государству полномочий по организации общественной жизни.

 

Под системой органов исполнительной власти и иных субъектов административного права понимается их совокупность и система взаимоотношений на основе разграничения компетенции между ними. Принципы построения системы органов исполнительной власти и влияющие на нее факторы вытекают из Конституции РФ 1993 г. Ими являются:

 

• принцип федерализма;

 

• принцип сочетания централизации и децентрализации;

 

• принцип законности;

 

• административно-территориальное деление;

 

• отраслевой принцип и т.д.

 

Сейчас в структуру органов исполнительной власти входят:

 

 

3. Административно-правовой статус  гражданина

 

Граждане, физические лица — основной элемент производительных сил в государстве. Каждое государство бережет и охраняет своих граждан. Случай Солженицина, когда он был выдворен из страны — это нонсенс в государственной форме организации общества. Ст. 7 Конституции РФ 1993 г. прямо закрепляет, что гражданин не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства, — гласит ст. 2 Конституции РФ 1993 г. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, записано в ст. 18 Конституции РФ 1993 г.